鄭永年：誰主香港？

對香港觀察者來說，香港的局勢發展到今天，其實也並不是那麼令人震驚。這麼多年來，香港的抗議活動從來沒有間斷過，並不難計算這座城市已經發生了多少大大小小的、出自不同背景、具有不同目標的抗議活動。一座城市發生如此頻繁的社會抗議活動，在世界歷史上非常罕見。實際上，抗議趨向於具有人們所說的「死磕」性質，抗議活動已經「日常生活化」了。有人說，香港是名副其實的「抗議之都」，這並不為過。

人們感到震驚的是抗議活動的暴力化。香港是一個富裕城市，中產階級居多，較理性，較之其他地方，抗議相對平和。但現在完全不同了，暴力化已經成為一個不可扭轉的大趨勢。而這也不難理解，任何社會抗議，如果各方得不到妥協，必然以暴力終結。有太多的歷史經驗證明了這一必然的結果。

局勢發展到這個地步，人們必須選擇支持哪一邊。但如果面向未來，人們必須花很大的精力來理解「何從何去」的問題。香港到底發生了什麼？為什麼發展到今天不可收場的地步？這座城市的未來在哪裏？

說穿了，香港的根本問題只有一個，那就是：誰主香港？

中國只享有「名譽主權」

1997年香港主權從英國回歸中國，實行「一國兩制」。那麼，是中國在治理香港嗎？答案是否定的。因為實行「一國兩制」，中國只享受主權，沒有治權，「港人治港」，治權在行政長官和香港政府。如此，中國所享有的實際主權少而又少，表現在有限的外交領域，而在大多數領域只享有「名譽主權」。即使是駐軍也只具有象徵意義。就治理而言，最具有實質性的法律體系並不在中國的主權之內。

在維持「一國兩制」上，中國大陸並沒有像西方所說的那樣，積極介入香港事務。即使有介入的想法，也受「一國兩制」這一「意識形態」的制約。實際的情形是，為了維持「一國兩制」，大陸把大量的好處向香港輸送，以期維持其繁榮，至少是經濟上的。有關方面也的確想做一些能夠促成實質性主權的事情，但想做的事情一件也沒有做成過，例如早些時候的「23條」和這次的「送中條例」。社會、經濟和民間層面的交流和來往大大增加，但這些可以對香港的經濟發生影響，但對香港的治理制度和能力則沒有實質性的影響。

特首與政黨無有機聯繫

是香港政府在治理這個城市嗎？也沒有。這裏涉及諸多制度設計因素。就權力結構來說，香港實行「三權分立」制度。在這一制度下，哪些權力在香港行政當局？立法方面只有不到一半的權力可以說屬於行政當局，並且這一半權力還是通過「建制派」而達成。行政當局對司法則完全沒有權力，整個司法系統幾乎仍然掌握在「隱居」起來的「港英當局」手中。即使是行政系統，除了特首，也仍然是從港英當局「整體」接收而來。

就政治權力的來源來說，問題更大，因為香港基本上「無政黨政治」，即特首的產生和政黨之間沒有必然的有機聯繫。在實踐層面，特首不得不把「公務員」體系當作政黨使用。在運作過程中，這使得行政中立成為不可能。一旦特首被「政治化」，公務員系統也不得不政治化（無論是主動的還是被動的），並且這種政治化更有可能和特首的政治意向背道而馳。這次公務員系統很多人公開向特區政府施加壓力，表露無遺。

特區政府難有所作為

因為沒有堅實的政治（政黨）支持，這些年來，特區政府很難有所作為。試問特區政府通過了幾項有效的法律和政策？歷任特首都想有所作為，但就是沒有好結果。即使是具有善意、實際上也能改善香港狀況的政策，也很難有好的結果。首任特首董建華的住房政策的流產，就是很好的案例。

是香港人民在治理香港嗎？也顯然不是。香港人一直在爭取他們理想中的「港人治港」，即「雙普選」。但因為各方面的較量，迄今並沒有什麼結果。（不過，應當指出「雙普選」也只是一個理想的「設想」，因為也有太多的經驗表明，即使實現了「普選」，也並不見得會出現有效的治理。）

更為嚴重的是，通過「自下而上」的社會運動來爭取既定目標的達成，這個過程本身具有很大的問題。其一，「眾口難調」，不能達成妥協，人們產生了「一步到位」的政改幻想。在爭取過程中，抗議者也並不是沒有機會實現他們的訴求，但因為沒有妥協，所有機會都付之東流。其二，抗議演變成暴力，發展成為破壞性極強的「為了抗議而抗議」的社會運動，或者運動型社會。如此，就形成了抗議者「你不順我意，我也絕對不讓你做事情」的心態，造成了政府和抗議者之間的嚴重對立局面。

外國勢力一直都在

那麼是外國勢力在主宰香港嗎？要清楚地意識到，香港是國際化的都市，外國勢力的存在和介入並不奇怪。長期以來，這座城市一直是東方信息中心，很多西方國家（尤其是美國）都有強大勢力的存在。但只要香港是開放的，外國勢力一定會在，並且也會努力地去影響香港的發展。這是現實，不管人們喜歡與否。所須要關切的是特區政府是否有能力來遏制這些外國勢力的負面影響。

就外國勢力來說，這裏尤其要強調英國的角色，因為香港之前是英國的殖民地。就英國對香港的影響來說，在很大程度上，九七回歸之後，香港只是從一個英國的「直接殖民地」轉變成為英國的「間接殖民地」。除了一些文字變化和字面文章（甚至包括《基本法》），九七回歸之時，香港什麼都沒有改變，照單全收。回歸之後，沒有發生任何重大的變化（尤其是制度上的變化）來體現港人自治、或者中國主權。各方所努力所秉持的只是香港的「法治」。

無疑，「法治」的確是香港的制度本質，是香港秩序的基礎。但也是這個「法治」系統，儼然成為了維持既得利益（尤其是英國利益）的最有效工具。不僅如此，因為是「間接殖民地」，英國或者其他外國勢力，它們只坐收漁翁之利，而不用負任何責任。今天，這套「法治」體系已經演變成外國勢力固若金湯的「話語權」，它既是特區政府最有效的「監督者」，也是香港變化的最有效阻力。

不過，這絕對不意味着這套「法治」須要退出歷史舞台。這裏的問題也是「誰主」「法治」？比較一下二戰之後從殖民地獨立出來的國家的不同作為，人們就可以清楚地看到如何處理殖民地遺留下來的制度遺產了。

戰後，在反殖民地統治勝利，取得獨立之後，一些國家完全保留了原來殖民地的制度，並且跟著殖民地實行西方式民主，但沒有很成功的案例，失敗的案例則比比皆是。但也有很多國家實行了「去殖民地化」。不過，因為「去殖民地化」方式不同，結果有好有壞。一些國家簡單粗暴，廢除了所有制度遺產，而新的制度（尤其是能夠有效運作的制度）又建立不起來，不僅影響了和西方的關係，也制約了本地各方面的發展。

新加坡的成功經驗

但在另一些國家，也進行了「反殖民地化」，但不僅能夠保留一些積極的殖民地遺產，促進本地的發展，也能夠和西方搞好關係。新加坡最為典型。在獨立之後，對原來殖民地遺產進行了有效去殖民地化，在保留了積極的遺產的同時，去除了其消極面。就「法治」而言，沒有人會否認新加坡的「法治」體系，是在殖民地遺產的基礎之上發展起來的。

新加坡成功經驗只有幾個字：牢牢把「法治」掌握在自己手裏。新加坡自獨立以來，在涉及主權和國家重大利益的問題上，從來毫不含糊，總是竭盡全力保護之，甚至不怕「得罪」任何一個國家。這和香港的「法治」形成了鮮明的對比。在很大程度上說，香港的「法治」能夠有效保護原來殖民地者利益，但很難增進香港本身的利益。

治權不在香港人手裏

自然，這套「法治」的維持也和香港本身的既得利益有關。這裏的問題是，香港是這些既得利益在統治嗎？可能也不是。很顯然，他們理論上是香港的統治精英，並且香港的發展是他們的切身利益。但同樣是因為制度設計缺陷所致，這個既得利益階層只追求利益，但不用承擔任何政治責任。這些年來，往往出現既得利益者「有利益一哄而上，面臨問題全身而退」的局面。「法治」對既得利益而言具有同樣的邏輯，即「法治」是保護他們利益免受損失的最有效武器。考慮到現在香港根深蒂固的既得利益，是在港英當局時期成長起來的，這個邏輯並不難理解。

對所有這些情況，中國大陸並非不了解，也因此急着加以改變。但現實主義地看，因為是實行「一國兩制」，中國大陸很難改變往日香港的殖民地遺產，只有香港本身才有這個能力。不過，現實似乎剛好相反。如上所述，因為各種制度因素，治權並不在香港人手裏，無論是特區政府還是香港社會。更為嚴重的是，一些香港人把這種局面歸咎於中央政府，也因此把矛頭對準了中央政府。在實際層面，回歸之後，殖民地式的教育不僅沒有改變，反而變本加厲。從前的民主運動還有些「反英」的味道，現在則轉向了反祖國大陸。國家認同完全走向了反面。要清楚地意識到，這些年來抗議者的主體便是九七回歸之後成長起來的年輕一代，他們也是現在「港獨」力量的主體。

正因為如此，本來是一體的「一國」和「兩制」便分離開來，大陸方面強調「一國」，香港方面則強調「兩制」，而特區政府夾在中間，無能為力。

港府受到各種制約

為了化解這種僵局，這些年中國大陸也開始進行積極主動的政策調整。大灣區建設便是很好的例子。這無疑是正確的方向。在「一國兩制」遇到困局的時候，對大陸來說，須要回答的問題是：「一國」能夠做些什麼？諸如大灣區那樣的發展計劃，本來就是要通過大陸的單邊開放政策，通過社會經濟的方式來逐步化解矛盾，以期待最終解決問題。

不過，在官僚層面（包括大陸和香港），人們並沒有深刻理解這個問題。官僚層面趨向於想通過改變「兩制」來解決問題。這次推出的「送中條例」就是典型的例子。因為之前有「23條」的經驗，推出「送中條例」的社會回應應當是預期中的，但官僚層面沒有足夠的考量，還是匆匆忙忙推出來了。

無論如何，在不存在一個有效的治理主體的情況下，香港產生今天這樣的「權力真空」局面並不奇怪。香港特區政府不僅受制於來自內部的各種制約，包括源自制度設計的權力制約和來自社會力量的制約，更受制於外部外國勢力在「法治」旗號下的制約，軟弱不堪，導致了實際上的「無政府狀態」。儘管這並不是說，特區政府不想有所作為，但如此軟弱，誰也沒有能力把事情做好。同時，儘管追求「公益」成為不可能，但還是有人在大力追求「私利」，那就是隱形的老殖民地者和既得利益者。追求公益的「不作為」和追求私利的「有作為」，便造成了今天香港的現實。

今天，經過如此長期激烈的社會抗議運動，香港所面臨的諸多矛盾都已經充分暴露出來了，即使那些沒有浮上台面和隱藏在背後的，人們對它們也有了比較清晰的認識。但這並不等於問題可以得到解決。香港問題的有效解決，仍然取決於回答「誰主香港？」的問題。既然所有這些問題是香港缺失政治主體的結果，在沒有一個政治主體出現之前，沒有人會天真地認為，香港會出現穩定的局面，這些問題會得到解決。更為重要的是，今天的香港已經完全不是回歸之初的香港了，事情已經發生，香港也不能再回到原點。對中國大陸的挑戰便是：如何對香港進行第二次「回歸」？

 

文章原刊於《聯合早報》。

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