黎洪和：為東盟解困
明年是東盟成立50周年。東盟未能就中國的南海領土主張問題形成共識，引起整個地區的擔憂。由於所有決定都需根據「共識要求」，達至情況各異的成員國，在保護國家利益時又可團結在一起的目的，但這也限制東盟在應對安全威脅時的效率。
共識規則讓東盟沒有在 2001年9月11日美國遭遇恐怖襲擊之後，跟隨美國領導的反恐戰爭中採取統一戰線。同理，對於朝鮮的挑釁，例如繼續核試、2010年襲擊南韓天安號護衛艦，造成46名水兵喪生，東盟對此也保持沉默，因為一些成員國同情朝鮮政權。
然而，南海領土糾紛，便最能體現東盟的「共識原則」如何限制了它的效率。 如何應對在地區內日益獨斷的中國？這一個問題，造成東盟成員國之間的分裂，遠比之前任何問題更嚴重。
在2012年東盟部長會議上，東盟首次未能達成聯合聲明，因為柬埔寨不允許提及任何關於中國在南海所製造的事端。 2016年7月，東盟外交部長會議在聯合公報中，也沒有提到國際仲裁庭對中國作出的不利裁決。
東盟無法在南海問題上有所作為，導致成員國政府和公民質疑東盟，沒有能力做到其憲章開宗明義的「維持和強化和平」目標。此外，最近的僵局可能迫使一些成員國通過其他途徑解決問題，最終影響到東盟的地區和國際重要性。
東盟必須解決這一共識難題，要麼通過程式改革，要麼通過制度創新。首先，東盟應該遵循2006年東盟資深顧問團（Eminent Persons Group）做出的建議，引入多數決策規則。隨著東盟活動範圍的擴大，顧問團觀察認為，應「考慮其他靈活的決策機制」，包括投票。
歐盟很早就採取了這一治理機制，而即便在東盟內部，也有多數投票決策的先例，特別是在地緣政治和安全問題上。比如，《1995年東南亞無核區條約》成立了委員會，在「無法形成共識」的情況下，可以按照三分之二多數原則決策。
當東盟國家無法形成共識時，應區分兩類問題，以決定怎樣解決：對成員國主權、領土完整和獨立自主構成明顯影響的問題；以及對地區安全構成明顯影響的問題。對前一種問題，東盟成員國應該尋求共識，除非當事國有別的決定。 但對後一種問題，它們應該可以選擇多數票規則。
據此，如果一個問題重大影響地區安全，而不威脅到特定成員國的主權、領土完整和政治自主，就不應該允許這個國家阻礙其他所有成員國，犧牲地區安全。
另一種克服共識難題的方法，是採取新的制度框架。比如，建立一個按照多數票規則運行的東盟南海糾紛管理委員會，這樣能樹立東盟在該問題上的立場，並與中國一同解決分歧。
或者，在南海有領土主張的東盟成員國可以結盟，並吸收無關利益的東盟成員國。在東盟內部建立南海小組，在東盟相關會議之前，形成其自身的共同立場，這樣更有可能產生整個東盟的共識。
如果以上提案失敗，所有地區內立場相近的國家，不管它們是否在南海有領土主張或是否是東盟成員國，應該結成更大的小組，通過在東盟地區論壇和東亞峰會等地區級平台上，展現共同立場來解決該問題。
未來，如果環境允許，這一地區小組可演化為更全面的地區安全佈署，使東盟領導的機制更加完備。加入非成員國可能會影響東盟的團結；但如果東盟成員國要決定嚴格堅守共識決策原則的話，這是一個必須接受的取捨。
儘管如此，共識原則不應該放棄。在任何可能的時候，就重要問題形成一致，最符合東盟的利益，如果不涉嚴重威脅地區和平的話，也包括南海糾紛。在這方面，東盟成員國應該建立更多彼此之間以及與中國的信任、合作和對話。 所有東盟國家都必須在各自的國家利益，和更大的地區利益之間達到平衡。
至於中國，它應該比東盟國家對安全問題更為敏感，也更願意將南海變為和平與繁榮的避風港，而不是緊張與對立的競技場。
黎洪和 （Le Hong Hiep） 是新加坡 ISEAS — Yusof Ishak 研究所研究員 ， 即將出版新著 《與巨人為鄰》。
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