【土地專題】增加土地供應︰棕地優先V.S.填海闢地

 

社會上有一種新興論述：土地供應不一定要依靠填海或新市鎮發展。按此論述，香港目前仍有大量未被有效利用的土地資源。因此，政府的土地供應策略應先完善現有使用效率偏低的土地資源。棕地是其中一種使用效率偏低的土地資源。所謂「棕地」是指新界中已改用作其他用途，例如露天貯物場、貨櫃場、倉庫、工業回收場等與周邊環境並不協調的荒廢農地或鄉郊土地。

團結香港基金《政策研究系列之二:土地及房屋》的報告指出，棕地只是其中一種土地供應來源，並不足以解決所有土地不足的問題。在奉行「棕地優先」原則的英國，其棕地的定義與香港不一樣，英國大部分棕地都屬空置。由於定義不一，英國和香港的棕地自然也迥然不同。舉例而言，香港絕大部分棕地屬私人擁有，而且目前各有不同特定用途，例如停車場、回收場等。誠然，如此運用土地資源是否有效率確實值得商榷，亦有改善餘地。但不爭的事實是：要在棕地開展大規模而有系統的發展項目前，必須先處理收地、拆遷和補償的問題，這些項目發展時間極為漫長。土地供應政策必須多管齊下，而非依賴某種單一土地供應方式。

2015 年，香港填海用地及新市鎮土地提供的總樓面面積只佔整體數字50%；相反，由本來是山坡地、政府用地如前員工宿舍、工程預留用地等需要經過城市規劃程序改變土地用途而得來的發展用地，則由 2012 年提供共 8% 的樓面面積，急增四倍至 2015 年的 41%。這反映政府手中可用的「熟地」其實越來越少，因此在賣地計劃中越來越依靠改劃來提供發展用地。

若進一步比較這兩大類土地，由填海所得或上一代新市鎮開闢而來的土地，其地盤面積普遍較大，平均為 16 萬平方呎以上；相反，經改劃而來的地皮規模則明顯較小，平均地盤面積只有約 5 萬平方呎。

政府短期之內可藉着改劃鄰近市區或交通網絡的土地，增加可發展用地。中期而言，房屋需求可透過覆蓋大面積棕地的新發展區滿足。考慮到香港已有一段長時間未有進行任何大規模的土地發展項目，長期而言，則填海和新市鎮發展仍然是土地供應的重要來源。

資料來源︰團結香港基金《政策研究系列之二:土地及房屋》