馬曉野：香港單獨關稅區地位由來的故事

香港的單獨關稅地區地位是一個既定事實。這在目前情況下是符合WTO 制訂的相關標準的。根據相關規定，其他有關成員方也確實有權對任何其他成員方（包括香港）不給予非歧視待遇。只不過這要有理由，要循一定的程序，還要在受影響一方基於權利的基礎上提出異議的情況下，有多邊審議的機會。

歷史上香港作為一個有限的自由港，作為一個單獨的關稅地區曾經幫助中國進口了很多接近敏感的技術和設備；作為全球紡織品出口受配額限制的主要地區，香港也幫助了中國大陸很多紡織品擴大了出口。隨着中美貿易摩擦加劇，如果美國真的要升級到科技脫鉤，香港的單獨關稅地區將來還真可能是一個問題。

在中方沒有採取行動對香港特別行政區在海關和貿易政策方面的獨立性做任何動作的情況下，有關國家出於一些非經貿政策的考量提出的限制性條款以期影響香港單獨關稅地區地位的主張，難以取得國際上，特別是WTO成員國的支持。

今後事態如何發展我們不好預測。作為當初處理香港單獨關稅地區的親歷人，我所能提供大家參考的是1985年前後的一些歷史背景情況，以便於各方參考。

香港在英國治下是個有限的自由港，除了燃油、煙酒等幾項商品外，所有商品都是免關稅。非關稅措施方面除了配合出口管制的國家外，香港自己沒有設立這對貿易的數量限制。

香港是原來英聯邦特惠制的成員，但是國際上並不把香港當做很重要的一個單獨關稅地區來看。這是由香港的自由港性質所決定的。除了便捷服務之外，各方無求於香港。香港作為一個發展中的國際貿易成員，香港也自然的享受了其他各方給予發展中國家的優惠待遇。

由於朝鮮戰爭，聯合國系統成員國許多都曾對中國實行封鎖禁運。香港就成了唯一一個可以通過靈活手段聯繫中國大陸與外部世界的一個特殊轉運港。在資本主義的拜金世界中，商人絕對不會放過發戰爭財的機會。

英國把香港作為一個單獨的關稅地區也有若干管理上的好處。一些正式或者是非正式的貿易，可以通過這個口岸來進行，而宗主國英國賦予香港單獨關稅區的地位，也是把一部分連帶責任下推給了香港當局。

香港作為一個單獨的關稅地區開始在多邊國際貿易體系GATT中成為一個獨立的談判體，後又發展成為一個單獨的國際條約締約方是有一個過程的。先是新興經濟體的低成本紡織服裝出口量增長速度很快，發達經濟體的產業結果調整速度較慢，兩者之間的矛盾衝突越演越烈，最後多邊貿易體制決定，將整個紡織服裝行業貿易系統性的「偏離」自由貿易安排，置於一個經過進口方和出口方談判達成的數量限制體系中。香港作為背靠大陸的一個新興經濟體的紡織服裝出口方成員，必須被囊括在MFA這一體系中。（MFA原來的多種纖維協議，後更名為多邊紡織品安排，英文縮寫不變）

在多邊機構中處理紡織品限制問題時，設限方和受限方分屬不同的陣營。一開始是由英國外交代表代表香港利益。這樣開會的時候就出現了一種有趣的狀況。英國在多邊貿易體系內的利益已經交由歐洲經濟共同體統一代表了，歐盟成員國代表開會議事的時候，一般事先已經經過內部磋商統一了意見。會上，在歐盟代表團的牌子後面依次也擺上各個成員國的席位，但是一般而言成員國不用發言。本來香港作為一個自由港，它在對外談判中沒有可供對等減讓的東西，也就是說沒有討價還價的本錢。基本上各方根據最惠國原則來決定對香港的待遇。而香港在一輪一輪的多邊談判時搭順風車就可以了。有貿易自由化談判的進展，香港就接受，不謝了。但是，背靠中國大陸的香港以低成本出口方的身份加入多邊紡織品協議之後，她在該協議中的利益與設置進口配額限制的發達經濟體成員方中的英國及歐盟的利益根本上是不一致的。於是，英國代表團的牌子後面又加了一塊「英國代表香港」的牌子，香港政府也派出了自己的人員在「英國代表香港」的席位下獨立開展工作，與設置進口限制的發達國家對陣，維護香港紡織品的出口利益。中英就香港問題發表聯合聲明之後，英國外交官史密斯帶領幾個來自香港的年青些的官員在日內瓦開展工作。記得其中有張寶德和更年青的蔡瑩璧等人。（前幾年從新聞中看到蔡瑩璧要從香港政府退下來的時候，被特首梁振英任命為不拿薪水的一帶一路專員，一直到梁特首卸任。）

香港的單獨關稅地區地位是1985年在GATT多邊場合正式得到確認的。

1985年英國方面知道中國準備通過談判加入關稅及貿易總協定GATT，認為英國有必要提前啟動使香港成為一個多邊貿易體制中的單獨關稅地區薩很分的正式成員的工作。跟據GATT第三十三條規定，讓一個單獨關稅地區成為單獨的締約方只需宗主國代為聲明即可。考慮到解決香港問題的中英聯合聲明對於過渡期的重大事項，有一項協商的約定，英國方面知會了中方。

據了解，在英國統治香港的一百多年中，英國政府簽署國的400餘項國際條約與協定都直接或間接的與香港有關，其中涉及海關事務的就有12項之多。

中方了解到英方的安排時，馬上就啟動了調研工作。當時中方在日內瓦駐聯合國代表團中派駐了一個由參贊劉顯明帶領的對GATT關貿總協定的四人觀察組。劉顯明曾參加過中英香港問題聯合聲明的談判準備工作，也是最早一批參加過關貿總協定培訓的人員，有多邊工作經驗。但是他第一外語是法語，有傳譯協助的聽會開會沒有問題。但是參與多語種混雜的現場討論討論時，效率多少受到一些影響。我當時是海關總署派出的觀察員，常駐日內瓦代表團又沒有法律人員，按照工作分工我責無旁貸被指定負有主要調查責任。

當時中方人員，包括劉顯明參贊都覺得，從心理距離來看，香港回歸後和中國的關係應該比香港回歸前同英國的關係要更近一些。如果讓香港成為單獨的關稅地區這個距離不就是更遠了嗎？經研究資料和與GATT秘書處法律司調研後發現，英國方面外交十分經驗老道。此次建議的單獨關稅地區成為GATT單獨成員方，早有具體的多邊法律規定。該條規定的文字對單獨關稅地區的描述已經被英方幾乎一字不差的放在中英聯合聲明中，成為了雙方的共識。直接參與過中英聯合聲明經濟部分的起草工作的人員看了這兩段文件也只能無語。量相比照英方建議有理有據。

我們的調查意見報回國內之後，外交部為慎重起見，專門派了當時國際司的顧問史久鏞（哈佛法學院畢業的博士，後來海牙國際法院的大法官）親赴日內瓦和我們一起又重新調研了一遍。最後再次形成報告報到國內，建議同意由英國宣布香港作為單獨關稅地區，成為單獨的締約方。中國作為過渡期之後要接管香港主權的政府也作一個發言，表示香港回歸之後，繼續作為一個單獨的關稅地區，並在關稅及貿易政策方面享有完全的自主權。

中國政府對此的確認並不是法律規定所必需的，但是中國政府如此表態是有益無害。我們當時為錢嘉東大使起草了這個發言。會前我們還與理事會會議主持方研究了具體的議程。為了事情不生枝節，決定中英雙方發言之後馬上結束這一議題，不再安排討論發言。當然，在其它事項議程討論結束之前，還是有國家在其它事項議題中就此進行了發言。表示的態度主要是祝賀，以及企望香港回歸之後繼續保持地位不變等等。此後，香港在GATT多邊會議就換了個香港代表團的牌子。當年年底召開GATT部長級會議時，時任工商司的曾蔭權先生代表香港，首次以單獨關稅區成員方身份出席了部長級理事會。

香港失去在WTO中單獨關稅地區地位無非有幾項可能：1，中國政府作為主權國政府，取消香港的單獨關稅地區地位。且不說中英聯合聲明是否是一個歷史文件，至少從目前觀察，中國政府沒有動機和理由來作這樣的決定。2，香港與內地更緊密的經濟貿易夥伴關係談判無限擴大，使得雙邊經貿關係特別緊密以至於難以區分界限而近似於一個關稅同盟。3，有的貿易夥伴在對華貿易政策方面有重大舉措，特別關注香港是否會成為籬笆上的一個洞，因而質疑香港的單獨關稅地區可否信任？香港的特殊地位對其貿易政策舉措有減損，因而在實行某些貿易政策時，單方面的不把香港視為一個單獨的關稅地區，而是視為中國的一部分。

近來中美經貿摩擦加劇，科技交流及敏感技術脫鉤的趨勢出現。我們估計貿易轉向現象時自然會想，如果貿易摩擦不能達成雙方滿意的協議，在芯片之類的敏感技術產品選擇了對抗的話，按照美國國會提出的議案，香港不會是一個受益方。

美國國會提出的議案的效果，大體上近似於原來的傑克遜-瓦尼克法案。其政治象徵意義大於實際對貿易的威脅。任何一位美國總統都不會歡迎此類挾持總統外交權力的法案被通過。僅從程序性權利這一點看，特朗普總統就很難同意為自己的行政權力加一道法律束縛。因為這時要付出大量的政治妥協資本的事項。

 

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