梁愛詩：全國性法律列入附件三公布實施完全合憲合法

對於《全國人大提交關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行制度的決定（草案）》，我是完全支持的。從全國人大王晨副委員長所作的說明，看得出中央對香港的情況是很清楚的。說明中講到從2019年香港發生“修例風波”以來的情況，反中亂港勢力公然鼓吹“港獨”、“自決”、“公投”等主張，從事破壞國家統一、分裂國家的活動；公然侮辱、污損國旗國徽，煽動港人反中反共、圍攻中央駐港機構、歧視和排擠內地在港人員；蓄意破壞香港社會秩序，暴力對抗警方執法，毀損公共設施和財物，癱瘓政府管治和立法會運作。一些外國和境外勢力公然干預香港事務，通過立法、行政、非政府組織等多種方式進行插手和搗亂，與香港反中亂港勢力勾連合流、沆瀣一氣，為香港反中亂港勢力撐腰打氣、提供保護傘，利用香港從事危害我國國家安全的活動。這些行為和活動，嚴重挑戰“一國兩制”原則底線，嚴重損害法治，嚴重危害國家主權、安全、發展利益，必須採取有力措施依法予以防範、制止和懲治。

說明還分析了香港有關維護國家安全的法律，尤其是2003年特區政府推行基本法第二十三條立法，但是當時被一些別有用心的人嚴重的污名化、妖魔化，香港特別行政區完成二十三條立法實際上已經很困難，香港基本法明確規定的二十三條立法有被長期“擱置”的風險，香港必須儘快將維護國家安全的法律制度建立起來，完善起來。因此，此次決定草案是為解決一個香港自己不能解決的問題，所以要由全國人大作出這個決定，授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律。這說明中央這次的措施是十分謹慎的，不是馬上通過二十三條的暫行條例，然後在香港實施，中央沒有這麼做，而是分成兩步走：第一步是決定把大的完整原則和授權的範圍，清清楚楚地開列出來；然後按照決定第二步，由全國人大常委會去立法，所以是十分謹慎的，也給全國人大常委會充分的時間考慮如何制定法律。因為如果是把它納入附件三，按照基本法第十八條的規定，還要公布法律或立法落實。從立法來講，就是怕會碰到立法會裡反對派的阻撓，一個是拖長時間，一個是為了妥協而把法律修改得不能達到原來的目的。所以用公布的方式來講，法律一定要很全面精細，可以完全在香港實施，這也是給了全國人大常委會空間去把草案做好。所以我覺得這是一個非常謹慎的做法。

一些國家政府批評全國人大常委會的決定草案，其實它們還沒有看到這個草案時就已經作出批評。它們認為這個行動就是一個立法的行動，但是這並不是一個立法的行動，而是一個《決定》，然後才由全國人大常委會去立法。所以，“香港國安法”將由全國人民代表大會通過的說法是錯誤的。

有些人擔心這會不會影響“一國兩制”？《決定》中遵循和把握的基本原則裡，明確寫明堅決維護國家安全、堅持和完善“一國兩制”制度體系、堅持依法治港，這既是維護國家安全，也是為了確保“一國兩制”能夠順利實施。所以“一國兩制”是不變的，基本法是“一國兩制”的足夠保障，也不會影響香港的高度自治以及行政、立法、司法機關的權利。

還有一些人擔心全國人大常委會通過的法律會削弱香港居民的基本權利自由，這個擔心也是多餘的。國家憲法第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”。《國家安全法》通過的時候也很注重這一點，該法第七條規定：“維護國家安全，應當遵守憲法和法律，堅持社會主義法治原則，尊重和保障人權，依法保護公民的權利和自由”。第四十三條規定：“國家機關及其工作人員在國家安全工作和涉及國家安全活動中，應當嚴格依法履行職責，不得超越職權、濫用職權，不得侵犯個人和組織的合法權益”。第八十三條規定：“在國家安全工作中，需要採取限制公民權利和自由的特別措施時，應當依法進行，並以維護國家安全的實際需要為限度”。因此在《國家安全法》裡面有清晰的指示。在此《決定》草案也有相關說明，正文第四條規定：“中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構，依法履行維護國家安全相關職責”。在王晨副委員長的說明裡面，總體要求和基本原則的第五條是切實保障香港居民合法權益，“維護國家安全同尊重保障人權，從根本上來說是一致的。依法有效防範、制止和懲治危害國家安全的極少數違法犯罪行為，是為了更好地保障香港絕大多數居民的生命財產安全，更好地保障基本權利和自由。任何維護國家安全的工作和執法，都必須嚴格依照法律規定、符合法定職權、遵循法定程式，不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權益”。所以指導原則就在這方面講得很清楚。此外，香港居民的基本權利和自由在基本法第三章給予了足夠的保障。另外，《香港人權法案條例》中規定的遊行示威、表達自由等不是絕對的，在國家安全有需要的時候是可以限制，但是這些限制一定要有法律去規定，而且是合理的、與目的相近。所以決定的原則與香港的法律是完全一致的，就是說執法的時候要按照法律的規定，首先限制公民的權利，要有法律的規定，然後它也是符合法定職權，遵循法律程式，不得侵犯香港居民的權利。

基本法第二十三條明確規定，“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”這些叛國、煽動暴亂、洩露國家機密等基本法中涉及的情形，本地法律已經有一些規定，但應該要進一步健全，我們沒有履行第二十三條規定的立法責任。

關於顛覆中央政府、分裂國家，這是普通法沒有兼具的；關於反恐的行為，也存在爭議地帶；關於聯合國通過的反恐條例，是不是適用現在這種情況，等等，這些問題都需要用法律解釋清楚，這很重要。

關於外國政府干預香港事務、影響國家安全的行為，這些也是法律沒有規定清楚的。現在的《社團條例》只是約束有關參政的團體，如果不是參加選舉的團體，就不約束他們，所以有需要從法律上作出清楚的規定。

最後我想講基本法第二十三條，它不是關於香港維護國家安全的全部規定，香港有維護國家安全立法的憲制責任，這種憲制責任體現在第五十四條。《國家安全法》也有兩條，包括第十一條和第四十條，規定港澳有義務維護國家安全。

所以，並不是說做了第二十三條立法，所有維護國家安全的責任就都完成了，而是要按照實際情況和國際形勢，當有需要的時候，還是有立法的責任。全國人大的這個《決定》草案完全符合香港基本法第十八條的規定。因為維護國家安全屬於中央政府管轄範圍，按照第十八條規定將其放在附件三然後在香港實施，是完全合憲合法的。

有人說這是破壞“一國兩制”，違反憲法和基本法。我想說的是，我們有維護國家安全的憲制責任，既然把全國性法律列入附件三並在香港實施是符合基本法的規定、完全合憲合法，那就不能說這是在破壞“一國兩制”。

（本文為全國人大常委會香港基本法委員會原副主任、前香港特區政府律政司司長梁愛詩在香港紫荊雜誌社舉辦的“兩會專題”座談會上的發言錄音整理）

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