張介嶺：美國另組「民主國家聯盟」恐有心無力
前些日子，坊間有傳聞稱，美國正在考慮退出聯合國，另組「民主國家聯盟」，徹底改變當前的國際機制和架構。思考香港的鮑渤先生希望我就此寫幾句。適逢第75屆聯大不久前剛剛開幕，今年9月21日又是聯合國75周年紀念日，順勢談談對這一問題的看法。
自75年前成立以來，聯合國在維護全球和平與穩定，促成國際合作，實現經濟、社會、文化的全面發展，促進和保護人權方面發揮了不可代替的作用，會員國已從創建時的51個擴大到目前的193個，規模和使命超出了創立者當初的設想。
然而，不同時代有不同的挑戰。迄今為止，人類社會依舊危機四伏，地緣局勢緊張、氣候危機、全球互不信任、數字世界黑暗面等問題時時困擾著國際社會。尤其是特朗普上台後，美國變本加厲奉行單邊主義，大搞「美國優先」，放棄自身國際義務，任性「毀約」「退群」，給多邊合作應對全球威脅帶來了新的不確定性。
新冠疫情全球大流行更是加劇了國際緊張關係，「它比二戰結束時的挑戰可能更為嚴重和複雜。」正如第75屆聯大主席博茲基爾所言，新冠疫情被當作單邊行動的藉口，削弱了基於國際秩序的法律，國際組織被指責，國際合作的必要性遭到質疑。處於全球多邊主義核心位置的聯合國，面臨着前所未有的挑戰。
美國對聯合國不滿由來已久。早些時候，特朗普在聯大發言時明確要求聯合國實行改革，副總統彭斯也稱美國決意聯手世界民主國家改革國際政治。如果聯合國堅持不改革，那麼美國就會組建新的國際聯盟。今年7月，蓬佩奧則呼籲「建立一個志同道合國家的新聯盟」、「一個新的民主聯盟」，矛頭直指中國。
專家認為，從美國的角度看，聯合國目前的議事架構不如人意，中俄動輒行使否決權使美國難遂心願；聯大「一國一票」模式讓意識形態聯盟得以嘩眾取拉攏人心，而不是切實擔負起責任；聯合國的預算程序和複雜的報告架構，將聯大和經社理事會的話事權置於聯合國主要出資國之上亦被詬病。
在民族主義被武器化的今天，國際環境越來越複雜多邊，美國似乎決意要發起一場新冷戰。如果中美冷戰全面爆發，安理會或將再現美蘇時期合作崩塌危局。越來越多的人擔心，作為全球多邊合作平台，聯合國在阻停「熱」衝突，避免新冷戰，通過制定新社會契約、改善全球治理方面究竟能否繼續發揮作用，還能發揮多大作用。毫無疑問，聯合國的發展走到了十字路口。
聯合國前秘書長潘基文歷來是多邊主義的堅定支持者。不久前，他敦促世界領導人重新致力於全球合作，恪守聯合國締造者的初心。布魯金斯學會研究員、土耳其前經濟事務部部長凱末爾·德爾維什和塞巴斯蒂安·施特勞斯呼籲國際主義者闡明全球團結的真正意義，反擊妖魔化聯合國和其他多邊論壇的民粹主義敘事論調。
不過，並非所有人都如此樂觀。美國外交關係委員會主席哈斯認為，聯合國的缺陷無救，不論好壞，多邊主義和全球治理很大一部分將不得不在該組織之外進行。北約前秘書長索拉納對聯合國能否不負第一總部稱號，發揮真正的「和平工廠」作用，有效應對未來國際威脅也表示懷疑。
必須看到，聯合國雖不完美，但聯合國的作用無可匹敵。聯合國憲章規定了成員國的責任、權利和義務，以及處理國際關係、維護世界和平與安全的基本原則和方法。數十年來，這一多邊合作機構逐漸形成了和平、人權，發展三大支柱，成為國際社會開展對話的重要平台，歷史貢獻有目共睹，迄今為止仍是國際社會共同應對全球性挑戰最為理想的國際機制。
毋庸置疑，全球治理通過既定的公認規則處理國際事務是人類社會共享自由、安全和繁榮的基礎。當初美蘇冷戰之所以沒有演變成熱戰，固然有「核恐怖平衡」的因素，也與聯合國的積極作用密不可分。值此「多邊主義」、「以規則為基礎的國際秩序」被白宮的「美國優先」所取代、國際法遭破壞並被選擇性使用之際，國際社會更應通過聯合國這一重要平台加強合作，求同存異，減少分歧，化解危機，共同應對新冠疫情、全球經濟放緩、地緣政治關係緊張、核擴散、恐怖主義，以及氣候變化等全球性挑戰，促進人類社會的共同繁榮和安全。
至於另起爐灶打造民主國家聯盟，從這次聯大發言看，即使特朗普政府有心，美國的盟友也不會亦步亦趨。在紀念聯合國成立75周年高級別會議召開前夕，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利強調，沒有聯合國的世界將危及每一個人，並明確承諾歐盟及其成員國將繼續信任並全力支持聯合國，因為基於國際法、合作和夥伴關係的全球體系是給全人類帶來和平與安全的最佳保障。
值得注意的是，日本外相茂木敏充發言時表示，為了此後更好地發展，安理會需要進行進一步改革，先前制定規則已不再適用於今天。日本有能力和意願擔任常任理事國。如果能夠順利成為安理會常任理事國，日本將會履行作為常任理事國的職責，為維護國際和平與安全作出貢獻。
試想，如果看衰聯合國，作為全球第三大經濟體，日本還會這樣直白地自我推銷嗎？
毋庸否認，聯合國有很多制度不完善的地方，茂木敏充的遊說反映了改革勢在必行，以體現更為廣泛的代表性並提高決策效率。一談到聯合國改革，首先繞不開的正是安理會常任理事國調整。事實也是如此。印度和日本早就心心念念想成為安理會常任理事國。
不過，聯合國改革要平衡反映當今全球地緣政治格局並不容易。有分析指，如果接納了印度和日本成為安理會常任理事國，那麼，德國怎麼辦？而現有常任理事國中歐洲已佔五分之二，非洲則一個都沒有，如果再加上德國，會不會產生合法性危機？
隨着全球力量的變化，安全和發展問題複雜化，國際社會面臨的挑戰也出現了新的變化。隨着全球合作被不斷削弱，人類社會再次面臨開放與封閉的抉擇。歷史證明，「強權即公理」只能給人類社會帶來深重的災難。毫無疑問，在單邊主義盛行、反全球化思潮暗流湧動的國際形勢下，聯合國作為多邊合作平臺的作用具有更加重要的意義。不容忽視的是，今天的多邊主義不同過往，必須因應時代的變化賦予其新的內容。
從目前情況看，美國退出聯合國的概率很小，但另外再組建一個「民主國家聯盟」的可能性還是很大的。只是全球化已給國際關係帶來了難以逆轉的「共存共生」格局，美國執意這樣做或能在個案問題上對華形成合圍之勢，全方位孤立中國難以達到預期效果，看看「富人俱樂部」七國集團的現狀就可想而知。
需要警惕的是，美國會否動真格地拿會費施壓聯合國按其意志進行改革。2018年，美國向聯合國系統各機構提供了超過100億美元的經費，儘管這筆費用還不到美國軍費支出的1.5%，但仍是聯合國經費分攤比例最高的國家。一旦美國拿此做文章，後果還是很嚴重的。
無論如何，聯合國改革不宜推倒重來，需顧及中美等國的關切，戒絕雙重標準，其目標應該是有利於堅持聯合國憲章的宗旨和原則，着眼當前的地緣政治格局，更好地發揮聯合國作用，維護會員國的共同利益，而不能僅反映大國意志。有理由擔心，聯合國改革應充分醞釀，不宜操之過急。否則，弄不好就可能顧此失彼，引發新的爭拗，壞過不改。
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