中評智庫：大灣區重大疫情需有法治
深圳大學港澳基本法研究中心兼職研究員暨廣東財經大學法學院博士後馮澤華、廣東工業大學政法學院行政管理專業研究生劉向東在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊3月號發表專文《粵港澳大灣區重大疫情的應急法治協同建設》，作者認為：重大疫情的應急法治協同建設是高質量建設粵港澳大灣區不可或缺的環節。在全面依法治國的新時代，應急法治是粵港澳大灣區協同處置重大疫情的制度基礎、基本保障以及現實進路。在“一國兩制”框架內，粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設具有跨法域性、雙維縱橫性、多重技術性等基本特徵。而統一、效能和安全是粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設的價值導向。粵港澳三地政府應加快完善應急法治體制、儘快構築應急法治保障機制以及大力促進應急法治制度創新，積極推進粵港澳大灣區重大疫情的應急法治協同建設。文章內容如下：
重大疫情是人類的共同敵人和抗爭對象，給全球公共衛生安全帶來巨大挑戰，其中包括重大動物疫情、重大傳染病疫情等，具有複雜性、突發性、衝擊性等特徵。為此，“十四五”規劃鄭重提出：“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。……強化跨區域、跨流域災害事故應急協同聯動。”可見，跨區域重大疫情應對是優化國家應急管理能力體系建設的重要環節。作為中國跨區域典型樣本的粵港澳大灣區自2017年啟動建設以來，一直探索重大疫情的應急法治協同建設之道。然而，由於頂層設計的制度機制建設相對緩慢，粵港澳在協同工作中仍面臨著各種障礙，這在新冠疫情協同防治中表現得淋漓盡致。為此，本文擬對大灣區重大疫情的應急法治協同建設問題進行研究，期待能為高質量建設大灣區建言獻策。
一、應急法治於大灣區協同處置重大疫情的制度理性
（一）應急法治是大灣區協同處置重大疫情的制度基礎
風險與人類社會共存。為了應對各種突發事件，幾乎每個國家都建構了相對完善的應急體制機制。中國是自然災害最為嚴重的國家之一。隨著經濟、科技等快速發展，各類重特大事故頻發，影響著國家的公共安全①。由於突發事件的出現往往意味著社會進入緊急狀態，為了集中力量解決問題，行政機關往往需要突破常態下的法律規範體系，採取事實上的行政應急處置措施甚至非常措施。因此，行政應急權必然會擴張。②如若行政機關一味追求行政效率，勢必大大壓縮公民權利的空間。祇有把行政應急權納入法治軌道，才能將行政應急行為對公民的損害程度控制在最小的限度內，進而在保障人權和協同高效處置重大疫情中取得平衡。
法治作為尊重和保障公民權利、約束和監督國家權力運行的制度基礎，不僅在常規狀態下對國家和社會治理意義重大，更成為應急狀態下國家應對重大突發公共事件的重要保障。重大疫情是重大突發公共事件的典型，能否得到妥善處理，直接關係到國家治理體系和治理能力的現代化水平之高低。而運用法治思維應對重大風險，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標誌之一。要發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用，堅持依法應對重大挑戰、抵禦重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾，才能打牢大灣區協同處置重大疫情的制度基礎。
（二）應急法治是大灣區協同處置重大疫情的基本保障
應急法治在大灣區協同處置重大疫情中起著舉足輕重的作用。面對重大疫情，人民的身體健康和生命安全始終是第一位的。而重大疫情往往帶有多樣化、複雜化、複合化等特點，一旦失去有效控制，則極易演變成為全國乃至全球公共衛生威脅。應對重大疫情，不僅需要在實踐探索、經驗法則的基礎上形成相對穩定的應對方法，並上升為法律和行政法規，從而保障疫情防控的針對性和風險防範的有效性，更需要藉助法律的權威和強制力，運用更具有集中性、強制性和自由裁量性的行政應急權，在較短時間內有效地組織和調配國家各種資源，確保應對時獲得人力、物力和財力的充分支持，力圖在最短的時間內把重大疫情的損害降到最低。
就大灣區而言，粵港澳三地政府尤其是其中的應急管理部門，要切實依據《國家突發公共事件總體應急預案》的工作原則，堅持以人為本，始終把人民的生命安全和身體健康放在第一位，將危害程度降到最低，在黨中央、國務院的統一領導下，以預防、控制突發公共事件為主要目標，加強建設應急預案體系，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，加快公共安全科學研究和技術開發，並做到三地之間資訊的互通有無，在面對重大疫情時才能快速反應，協同應對，真正保障好大灣區人民的權益。
（三）應急法治是大灣區協同處置重大疫情的現實進路
應急法治還是粵港澳重大疫情協同處置的最優手段。法律相較於其他規制手段，具有穩定性、程序性、可預測性與規範性，這些特性和優勢使得法律在面對重大疫情時可以有效地提供制度保障，最大限度地發揮政府的環境保護職能，最大程度地限制公權力，增強政府公信力，提升政府形象。粵港澳地區具有相對完善的法律制度和較為深厚的法制底蘊，法律規制手段更被社會普通民眾認可和接受。因此，在切實保障社會經濟體系、社會秩序的高效運行這一維度而言，應急法治對於大灣區協同處置重大疫情極具現實意義。
重大疫情處理的好壞與人民的生態環境、生活環境和健康狀況息息相關。正如2012年，國務院在政府工作報告中指出：要重點保護環境，加大力度解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關係民生的突出環境問題。由此可見，應急法治是保障“公眾環境權”的現實需要，而頻發的突發公共事件損害公眾享有良好生態環境的權利，重大疫情的堆疊更是造成較大範圍的自然資源流失，嚴重影響“公眾環境權”的實現。通過法治協同在重大疫情的事前、事中、事後形成全鏈條的應對體系，將保護人類賴以生存與發展的環境落到實處，也是實現人與自然和諧共處的應有之義。
二、大灣區重大疫情應急法治協同建設的基本特徵
（一）跨法域性
內地與港澳分屬不同的三個法域，內地為具有濃厚大陸法色彩的社會主義法系，香港為普通法系，澳門為大陸法系。內地與澳門在法律體系上相似，屬於成文法系，訴訟以法官為中心，主要強調成文法的作用，香港則沿用英國的普通法系，以適用判例法為主、制定法為輔，訴訟以當事人為中心，側重判例在司法中的作用。粵港澳大灣區“一國兩制三法系三法域”格局決定粵港澳的立法權、執法權和司法權均相互獨立。
在立法權上，大灣區內中央立法、地方立法與港澳自行立法、經濟特區立法同時並存，如何充分利用和尊重規則和差異，推進粵港澳立法協商、制度協同，實現規則銜接和機制對接是大灣區重大疫情應急法治協同建設的先行挑戰。在執法權上，粵港澳政府均有行政管理權，但在海關、稅務、經濟活動、環境治理等行政領域的管理制度、執法標準、執法程序方面存在巨大差異，這使得應急法治協同建設中人流、物流、資金流、資訊流等要素流動面臨瓶頸和壁壘。在司法權上，廣東省是內地普通行政區，港澳則是特別行政區，擁有相對獨立的司法權、終審權。③在此種語境下，應急法治協同建設存在訴訟管轄權、法律查明適用、裁決認可執行及民刑行政三大訴訟銜接等問題。不僅如此，粵港澳的法律文化傳統並不一致，內地與澳門法律傳統比較相似，香港無論是法律制度還是技術層面都與內地存在較大差異，這使得三地在應急法治領域的制度銜接產生較大的困難。
誠然，不同的法律制度，是在“一國兩制”框架下為保障三地各自獨立的司法權和終審權而設計的，如何通過立法、執法、司法以及守法的各個環節，暢通法治統一的各種管道，緩解粵港澳三地法律規範的差異所形成的內在張力，將“制度之異”轉變為“制度之利”，置三地法治協調於“一國”與“兩制”的動態平衡中，是重大疫情應急處置協同的重中之重。面對這一尚無先例可循、也無成熟經驗借鑒的嶄新課題，唯有探索出粵港澳法律制度間的“最大同心圓”，方能為三地共同處理重大疫情提供堅實的法律保障。
（二）雙維縱橫性
縱的面向體現為：一是特定時期內的衝突。港澳基本法均有規定，“一國兩制”下的港澳保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變，擁有“港人治港，澳人治澳，高度自治”的權利，這折射出港澳回歸後五十年內，粵港澳大灣區行政法治差異的面貌仍然存在，法治協同有待健全，協調工作不會停息。應急法治協同建設必須立足於這一特定狀況，在實踐中不斷探索。二是中央立法、地方立法和自主立法、特區立法之間的行政法治差異。改革開放後我國總結建國以來的法制建設經驗，對立法權限做基本劃分，在保證中央統一領導時給予地方適當自主權，逐步確立了中國特色的中央-地方兩級立法體制，對大灣區而言還有香港、澳門擁有的自主立法和深圳、珠海享有的特區立法。顯然，四者之間存在層級、意志、利益和程序等維度的差異，在應急法治協同建設中有待彌合。
橫的面向包括：一是立法主體間的平等。粵港澳擁有多元化的立法主體和法律形態，尤其是2015年《立法法》修改後，大灣區瞬增至十二個立法主體，有廣東一個省級地方立法權，有廣州、佛山、惠州等設區的市的地方立法權，還有基本法規定授權香港和澳門分別享有高度自治的立法權，以及全國人大及其常委會表決授予的深圳、珠海經濟特區立法權。由於港澳絕大多數法律屬於自行立法，相對廣東在立法上擁有高度自主權，大陸方面隨著修法後地方立法權的擴大，特區立法與中央立法、地方立法在一定程度上是平等的，加之十一個城市之間並無隸屬關係，這要求大灣區行政法治協調、應急法治協同必然要處於一種相對平等的地位進行。二是不存在共同的最高司法機關或者仲裁機構負責協調。與美國、澳大利亞等國家區際行政法治協調具有司法機關或者仲裁機構負責協調不同，珠三角九市的各級司法機關與港澳的各級司法機關互不隸屬，相互間不能干預司法審判。
（三）多重技術性
大灣區城市化水平越來越高、人員越來越集中，突發事件更易演變成重大公共安全危機，新冠肺炎疫情更是暴露出中國應急法治體系在現實情境下的缺陷與不足，④因此必須進一步補足法律短板、回應現實需求，建立健全中國特色的應急法治體系。應急法治本身具有多重技術性，涉及法學、管理學、醫學、環境學等多學科交叉和多技術融合，需要各領域專家學者攜手共建、出謀劃策。儘管如此，其價值導向和最終目標相互統一，即實現突發事件時的安全、穩定、秩序和規範。
從法學的角度來看，以重大疫情為代表的突發事件具有不確定性、不穩定性的本質特徵，應急法治體系建設也因此具有鮮明的特殊性，相較於其他領域的法律體系，應急法治在剛性和彈性、穩定性和變動性、普適性和個別性等方面都存在明顯的內在張力。⑤這向立法者、執法者、裁判者和法學學者都拋出了新課題，在應急法治建設中要避免過於僵化地恪守傳統的法學理論教條，加大對應急法律制度基礎性、框架性內容的學習，做到靈活式理解、實質化把握這一法律的價值、精神和目的。同時，應急管理的絕大多數問題也牽涉到法律制度規定，呈現出“兩面一體，高度融合”的特點，在應急法治實踐中要將法學和管理學置於同一維度進行研究和總結。
從醫學的角度來看，重大疫情屬於重大突發公共衛生事件，而公共衛生事件事關國家總體安全發展，建立健全科學的突發公共衛生體系、防範和化解重大疫情風險是新時代疾病預防、控制體系的重要方向⑥。近年來，世界範圍內突發公共衛生事件爆發頻次越來越高，治理難度不斷增大，尤其是當下全球持續蔓延的新冠肺炎疫情，對我國大類醫學學科，尤其是公共衛生學、預防醫學提出很高要求，也使突發公共衛生聯防聯控治理體系面臨很大挑戰。同時，重大疫情的有增無減也反映出人類對自然資源的掠奪、對生態環境的破壞沒有停止。面對這一環境學的深刻命題，需要進一步思考如何構建人與自然和諧共生的發展格局，從環境污染、生態破壞的困境中走出來。
三、大灣區重大疫情應急法治協同建設的價值導向
（一）統一
隨著粵港澳大灣區建設的有序推進，“一國兩制三法域”的獨特屬性，既保障了粵港澳三地在協同開展重大疫情應急法治的過程中各有優勢、各顯特色，也決定了三地不可避免地涉及到諸多糾紛。鑒於此，統一這一價值指引在粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設中的作用不言而喻，亦是三地得以協同建設的理念基礎。例如需要由統一的部門根據情況對各地的救援物資進行調動和分配，並且協調各地各部門的合作與分工，以應對重大疫情。再如需要統一的規範銜接機制，將三地重大疫情應急方面的法律較好地對接起來，就同一情形的三地的法律規定，儘可能“抽取”出“同類項”。三地重大疫情應急法治的方方面面依託統一體制機制發揮作用，需要統一管理部門統籌調度，即對大灣區內較為分散的政府組織和行政權力予以整合，改變應急法治的“各自為政”。值得注意的是，統一並不意味著同一，更不代表否認和消除粵港澳在社會制度、行政管理等方面的差異。恰恰相反，三地的體制差異是大灣區發展潛力、未來優勢之所在，也是重大疫情應急法治協同建設的根本前提，切不能片面追求協同效率的最大化，因噎廢食。
（二）效能
重大疫情具有突發性、衝擊性、易傳播和高危害等特點，重大疫情的特點要求行政主體、社會組織等應急主體必須積極主動、迅速作為，及時採取高效、有力的措施來消除危險，堅決控制疫情的蔓延傳播，儘快實現病例的有效救治，否則將很難達到重大疫情的應急效果。粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設概莫能外，亦要將行政效能擺在突出位置，將快速反應、堅決服從、及時控制、高效救治作為行政效能的核心目標，並貫穿協同法治建設始終。在重大疫情發生後，必須要求所有職能相關部門人員馬上回應，第一時間到位上崗，不得無故離崗脫崗，事後嚴懲不服調度者；與此同時，也要留心可能存在的“搶功”“貪功”現象，不是自身職責範圍內的，並且也不屬於此次協同處理重大疫情任務範圍的“行政行為”絕不能聽之任之，要堅決予以糾正、嚴肅給予處分，因為重大疫情應急處理是一項系統工程，涉及面廣、涉及部門多，一旦某項任務的對接出了問題，將影響整個協同建設的效率，後果不堪設想。
（三）安全
安全和穩定是國家發展的首要前提，也是粵港澳大灣區建設的首要目標。生態環境安全是國家安全的重要組成部分。大灣區各地重大疫情應急法治的協同建設，要始終遵循共同、綜合、合作、可持續的安全觀，抓住大灣區環境安全這個“牛鼻子”，把健全重大疫情應急管理體系作為提升治理能力的重要一環，科學合理規劃城市的生產空間、生活空間、生態空間，慎終如始抓好常態化重大疫情防控。具體而言，三地行政機關在應對重大疫情的緊急狀態時，必須做到互通有無、齊頭並進，及時協同採取各類行政救助措施，防止重大疫情的影響擴大，不遺餘力保障受災居民生命安全和身體健康，想方設法幫助恢復生產、重建家園。需要強調的是，在重大疫情下行政應急權必然擴張的背景下，行政機關運用行政應急權時採用的一系列如行政徵收、徵用以及行政強制等應急性行政措施，必須遵照法律、法規或者規章的具體規定，同時也要符合比例原則的嚴格要求。如若公民的合法權益遭受損害，那麼行政機關必須在事後予以相應的補償。
四、大灣區重大疫情應急法治協同建設的現實路徑
（一）完善大灣區重大疫情應急法治體制
1.健全大灣區應急立法供給體系
立法是法治的龍頭環節，可為粵港澳大灣區應急法治協同建設提供規範依據和協調機制。目前大灣區重大疫情協同處置尚缺乏統一制度安排，各自法律並無域外效力，需要健全應急立法供給體制，推動三地應急法律規範銜接，共建應急法律制度體系，共享良性應急法治成果。一是中央主導式立法。由全國人大及其常委會牽頭進行頂層設計，儘快制定涵涉大灣區應急管理、環境行政、公共衛生等方面的法律制度，統籌粵港澳政府重大疫情應急法治協同建設各類事宜。二是探索制定區域示範法。參照國際經驗和國內實踐，在大灣區應急管理部門、衛生環境行政部門的指導下組織粵港澳三地應急法學專家、實務工作者和社會組織負責人起草制定區域示範法，形成應急法治與管理領域的區域示範法版本，推動規範走向趨同化，統一粵港澳應急處置規定。三是健全軟法跨境適用機制。大灣區內大量跨境區域性行為規範在應急管理中起著重要作用，需要完善行政協議的締結程序、權義分配、各方責任和糾紛解決等內容，同時加強三地應急管理社會組織合作，完善民間適用的內部行為規則。
2.完善大灣區行政組織體制
一般而言，重大疫情處置的應急主體是代表公權力的政府，而粵港澳應急處置具有跨境跨區域、多元行政主體、協調機構缺位等特徵，行政組織權力、人員和資源相對分散衍生許多弊端。新冠肺炎疫情以來，內地與港澳在跨境疫情聯防聯控的應急處置在現實防疫情境中暴露出諸多缺陷。珠海與澳門甚至出現長達110天的人員流動限制，更說明現行跨境防疫銜接機制、行政組織體制存在較大不足。要完善大灣區行政組織體制，關鍵在於要變“九龍治水”為“一龍管水”，建立大灣區跨境高階的應急法治協同機構。可借鑒美國田納西河流域的管理經驗，建立大灣區內擁有廣泛權力的“田納西河管理局”。綜合我國國情和灣區建設實際，建議交由全國人大及其常委會授權大灣區建設領導小組下設應急協調機構，由三地政府負責人組成領導班子，“9+2”城市應急管理部門負責人擔任機構成員，作為大灣區應急處置的最高權力機構，實行垂直領導，負責日常狀態下的應急預案制定和緊急狀態下的跨境資源調配，促進粵港澳跨境防疫機制銜接和三地應急部門協同治理。
3.革新大灣區社會管理體制
有別於內地長三角、京津冀等區域合作模式，社會管理體制創新對大灣區跨境、跨法域、跨制度的行政應急處置具有現實意義。粵港澳政府在疫情防控、衛生標準、環境治理等應急領域的管理制度、執法標準、執法程序方面存在巨大差異，不能以偏概全將某地制度上升為統一標準，而應當在相互尊重、包容以及合作的基礎上創新社會管理體制機制，加強應急法治制度對接。粵港澳政府可在中央有關部門授權和指導下，由應急管理部門、環境行政部門和衛生事業單位等牽頭，通過羅列應急管理事項清單，完善聯合執法互認互通，廣泛開展各制度銜接實踐，逐步細化各領域機制對接，如建構大灣區動物檢驗檢疫互通制度。廣東可在海關總署的授權下，與港澳以大灣區為試點區域達成動物檢驗互通協議，簡化動物檢疫流程，互認對方的官方檢疫證書或疫苗接種證書等檢驗檢疫憑證，實現寵物也能在大灣區內自由流動，保障往返港澳居民安心工作。當產生成效時，可將互通區域逐步擴大至整個內地與港澳區域。值得注意的是，大灣區應急處置牽涉社會管理體制的多領域、多部門，還需要有力推動跨境跨領域跨部門應急執法綜合改革試點，必要時可組建應急聯合執法機構。
（二）構築大灣區重大疫情應急法治保障機制
1.構築區域利益協調機制
“區域利益”是一切區域合作行為產生和發展的基礎。⑦粵港澳政府正是基於“理性經濟人”的考量，不惜舉全省之力、全域之能辦好大灣區，但難以要求城市主體放棄自身利益最大化而追求整體利益最大化。相反，缺乏恰當的利益協調和約束，灣區合作極易陷入區域合作的“囚徒困境”，難以實現“帕累托最優”。清晰認知這一規律、深刻把握利益平衡對立足“一國兩制”的大灣區建設則更為重要，亟待構築起灣區利益協調機制，處理好應急法治協同治理的內在張力。一是構築應急利益補償機制。重大疫情下灣區各城市承擔的疫情防控壓力、衛生救治責任和環境治理損耗並不等同，需要根據多因素合理確定防疫投入成本，科學衡量“犧牲”程度。基於此，由全國人大及其常委會或大灣區建設領導小組牽頭構建利益補償機制，如縱向的城市稅收激勵辦法、橫向的財政轉移支付機制等，平衡好大灣區各城市在應急法治協同建設的利益。二是建立應急激勵約束制度，科學評估灣區城市的重大疫情動員水平、組織預案、能力保障等應急能力，對作出突出貢獻的城市、組織給予適當激勵，納入地方政府和社會組織考核指標，反之亦然。
2.建構突發公共衛生事件風險評估與處置機制
人類無法規避突發公共衛生事件的發生，無法迴避自然界重大疫情的風險，祇能在總結過往經驗的基礎上“防患於未然”，對可能發生但尚未發生的公共衛生事件進行監測、預防和準備，這就需要建構突發公共衛生的風險評估和處置機制，防止“天災”事件發生時出現“人禍”，最大限度減輕突發事件影響。一是建立跨境公共衛生協同預案體制。大灣區應急預案需立足“兩制”協同制定、銜接規劃並定期完善，在三地政府廣泛交流和各方專家充分論證下建立健全跨區域、分性質的衛生協同預案和現場行動方案。二是增強早期監測預警能力。早發現是有效防範化解公共衛生重大風險的前提，也是當前大灣區應急法治建設的當務之急。⑧三地政府可依託眾多科研院所和醫學機構，著力完善公共衛生監測系統，改進社會健康監測機制。三是健全灣區重大疫情風險評估機制。粵港澳聯手對可能存在的公共衛生安全風險，尤其是跨境可能性風險進行系統性、深層次評估，在此基礎上構建涵蓋民眾生命安全、經濟要素流動、網絡輿情引導、社會心理健康等多尺度的風險評估體系。
3.建立公共衛生信息共享與聯動機制
公共衛生信息共享與聯動是重大疫情應急法治協同的建設基礎，也是大灣區應急法律體系有效實施的關鍵環節。歷史經驗一再證明，全球化背景下區域重大疫情極易演變成世界公共衛生危機，需要通過全面的信息共享和廣泛的交流合作來積極應對。粵港澳一體建設下，一旦進入疫情防控的緊急狀態，透明的信息共享與高效聯動處理機製作用突出，將是大灣區應急管理和危機應對成效的一大決定因素。一是建設灣區信息共享平台，貫徹《全國公共衛生信息化建設標準與規範（試行）》發展理念，加快信息技術與公共衛生融合應用。建議由粵港澳衛生健康部門牽頭，協同環境行政部門、社會組織和第三方檢測機構推進大灣區數字化衛生數字信息平台建設，實現粵港澳公共衛生信息、公民健康數據等在醫院、衛生醫療機構、疾病預防控制中心等專業組織跨境流動和資源共享。二是建立公共衛生聯動機制。所謂聯動，指信息的理解、共識和共同行動。大灣區要在信息共享的基礎上加強應急管理、衛生健康、環境治理等相關部門的溝通協作，推進公共衛生跨境治理合作實踐，爭取形成可複製、可推廣的聯動經驗。
（三）促進大灣區重大疫情應急法治制度創新
1.建立區際糾紛解決制度
糾紛解決機制是國家治理體系的重要組成部門，也是粵港澳大灣區的重要法治保障，還是應急法治協同建設的“最後一公里”。大灣區“同級行政”的重大疫情應急協同處置過程中必然存在不少行政糾紛、府際矛盾。這些無法訴諸司法的區際行政糾紛，依靠過往以行政協議為主的內部協商收效甚微，可仿照粵港澳跨境商事案件解決機制，探索建立灣區一體化建設下府際行政糾紛的多元解決機制。一是建立灣區工作調解機制。調解具有靈活性強、成本低的優勢，契合應急法治快速回應、高效協同需求，可由大灣區建設領導小組主導，由粵港澳行政司法部門整合，建立由內地、港澳和國際上具有區際、府際和跨境調解經驗的法學、管理專家和行政工作者組成府際糾紛調解機構或委員會，作為化解府際矛盾的第一道防線，必要時可規定為糾紛後續處理的前置程序。二是創設灣區臨時仲裁庭制度。臨時仲裁區別於常態化的機構仲裁，具有公平、簡便的優點，組建臨時仲裁庭就雙方爭議的某一具體事項作出裁判，仲裁結束後即告解散。三是建立國務院區際糾紛解決機制。由國務院這一共同上級就應急處置矛盾進行一裁終局的判斷，但作出前需徵詢香港基本法委員會和澳門基本法委員會的意見。
2.健全區際行政協調制度
應急行政協調制度是粵港澳一體化建設的“定盤星”，是大灣區應急協同建設“一盤棋”的落腳點。基於應急管理目標的整體性、統一性，行政協調將是未來大灣區多元行政主體跨專業、多領域合作的一大行政行為，引導部門組織、機構人員之間互相協助積極配合，共同完成行政應急任務、實現應急決策目標。一是推動應急協調制度化。借鑒美國《州際應急管理互助協議》（EMAC）經驗，推動大灣區應急協調走上制度化、規範化軌道，制定灣區應急協調制度規範，建立應急協調信任機制。二是創設應急快速協調機制。跨境公共衛生協同預案無法涵蓋應急處置的所有，若因應急預案沒有明確負責主體、缺乏規制權利義務而產生行政應急管制爭議，基於快速回應的要求，建議創設快速協調機制，授權設立應急協調機構，明確應急管理主體和權責。三是強化信息共享和溝通交流。整合粵港澳行政應急資源，共建囊括基礎醫療、環境生態、氣象水文等在內的應急信息資料庫，實現信息互通、資源共享，同時著力形成多樣性協調形式，在現有的聯席會議和聯絡辦公室外增加議事協調機構、區域應急聯動等實踐中證明有效的溝通機制⑨。
本文係全國人大常委會港澳基本法委員會基本法研究項目/教育部人文社會科學研究特別委託項目“粵港澳大灣區規則銜接的法治協同機制研究”（JBF202113）、廣東省哲學社會科學規劃2021年度青年項目“增強港澳同胞國家意識的法律機制研究”（GD21YTQ01）的階段性成果。
注釋：
①高蕾：《習近平總書記關於應急管理的重要論述及其時代價值》，《中國應急管理科學》2020年第8期。
②莫於川，莫菲：《行政應急法治理念分析與制度創新——以新冠肺炎疫情防控中的行政應急行為爭議為例》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期。
③徐泉，張渝：《粵港澳大灣區區際司法協助模式探析》，《嶺南學刊》2019年第4期。
④金曉偉：《我國應急法律體系的衝突與彌合——以緊急狀態的多重邏輯為切入點》，《河南社會科學》，2021年第4期。
⑤林鴻潮，陶鵬：《應急管理與應急法治十講》，中國法制出版社2021年版，第2-3頁。
⑥岳奎，張鵬啟：《建立健全科學完善高效的突發公共衛生事件防控體系》，https://theory.gmw.cn/2020-06/15/content_33911911.htm，2020年6月5日。
⑦盤和林：《京津冀產業協作還需深化區域分工》，《經濟日報》2017年2月8日，第5版。
⑧馬曉偉：《提高應對突發公共衛生事件能力》，《人民日報》2021年1月21日，第9版。
⑨鍾開斌：《從強制到自主：中國應急協調機制的發展與演變》，《中國行政管理》2014年第8期。
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文章原刊於《中評社》
