陳積敏：應對挑戰維護領導地位——拜登政府國家安全戰略報告評析
當地時間2022年10月12日，拜登政府發佈任內首份完整版《國家安全戰略》報告，規劃了美國所追求的未來世界願景，並提供了實現這一願景的路線圖。拜登總統稱之為360度全方位國家安全戰略，其核心內容是應對雙重挑戰：贏得塑造國際秩序的大國戰略競爭，同時處理好氣候變化、流行病傳播與糧食安全等全球性挑戰，並在此基礎上維持美國全球領導地位。
為此，拜登政府提出具體政策路徑。首先，是投資美國力量，包括三個層面：1）投資美國國家力量，維持競爭優勢。美國將通過實行現代工業創新戰略、投資美國人民、增強美國民主的方式來推進這一進程；2）運用外交手段構建最強大可能聯盟（possible coalition），包括加強已有同盟和夥伴體系、構建志同道合者聯盟以及組建議題聯盟；3）推進與加強軍事現代化，明確武力使用標準，加大尖端技術投資，增強核戰略威懾力，踐行「一體化威懾」戰略，提升軍事部門人員能力與福祉等。其次，是明確三項全球優先任務：1）競贏（out-competing）中國、限制（constrain）俄羅斯；2）合作應對共同挑戰，聚焦氣候與能源安全、流行病與生物防禦、糧食安全、軍控與反擴散、恐怖主義等；3）塑造技術與網絡安全、貿易與經濟等領域的規則。再次，是確定美國地區戰略，包括印太、歐洲、西半球、中東、非洲、北極等地區以及海洋、空中與太空等領域。
其中，大國戰略競爭是報告的重中之重，着墨最多。該戰略雖將中國與俄羅斯列為主要對手，但定位存在區別。報告將中國界定為對美國構成最嚴重（consequencial）地緣政治挑戰的國家，指出「中國是唯一一個既具有重塑國際秩序的意圖，又具有越來越多經濟、外交、軍事和技術力量來推進這一目標的競爭對手」。如果說，在之前的《臨時國家安全戰略指南》中，拜登政府主要是從實力角度考察中國對美國構成的全方位挑戰，指出中國「是唯一有可能將其經濟、外交、軍事和技術力量結合起來，對一個穩定和開放的國際體系構成持續挑戰的競爭者」，那麼，此次的報告則將中國的戰略意願也考慮其中。實力與意願的結合有可能帶來產生實際結果的變化，這樣更貼合「consequencial」的內涵。此外，在《臨時國家安全戰略指南》中，拜登政府並沒有如特朗普政府那樣將中國界定為「修正主義國家」，但本次報告則使用了「修正主義」一詞，中國顯然是其所指對象。該文件提出：「我們的願景面臨的最緊迫戰略挑戰來自將威權治理與修正主義外交政策相結合的大國。」可見，美國兩黨政府對於中國戰略身份的界定進一步趨同，即中國是有能力與意願給美國主導的國際秩序帶來實質性挑戰的唯一競爭者。但是，鑒於中國在全球經濟中的中心地位，以及在應對全球性挑戰方面的顯著影響，美國有可能與中國和平共處，並共同為人類進步做出貢獻，故而美國將與中國展開長期的、負責任的競爭，以實現最終的競贏。鑒於俄烏衝突的發生，美國將俄羅斯視為直接而緊迫的安全威脅。因而，美國對俄羅斯的戰略是以限制為主，即限制俄羅斯的領土擴張與實力地位，約束並阻止俄羅斯可能採取的極端行為（如對美攻擊、使用核武器等）。
這份報告具有以下四個特點：
一是折射出美國強烈的焦慮心理。這份報告反覆指出，世界處於轉折點，未來十年將是「具有決定意義的十年」。特朗普政府《國家安全戰略》報告則無此表述。拜登政府強調，當下美國的政策選擇將會影響到未來國際秩序的性質與美國的全球地位，美國必須嚴肅認真地進行戰略抉擇，並以時不我待的精神加以政策推進。報告在最後以「沒有時間可以浪費了」作為結束語，充分顯示了美國的緊迫感。
二是聚焦主要戰略挑戰並重新配置全球戰略資源。該戰略文件聚焦中國所帶來的長期戰略挑戰與俄羅斯所造成的直接而緊迫的現實挑戰。在美國眼中，無論是中國還是俄羅斯，都是試圖改變國際秩序性質的國家，但美國將中國作為最主要且有可能改變國際秩序性質的戰略競爭對手。換言之，俄羅斯的挑戰是「肘腋之疾」，而中國的挑戰則是「心腹之患」。為此，美國將印太地區作為其全球戰略的最優先地區，也是其戰略資源部署的重點地區，其次才是歐洲地區。這是冷戰後美國地區戰略的重大轉變。與此同時，美國調整了在中東地區的戰略目標，不再將武力干預與政權更迭作為主要手段與目的，而是側重於推進地區局勢降溫與區域一體化，促使合作夥伴有能力「保護他們的領土免受外部的和恐怖分子的威脅」。一定程度上，美國要求其夥伴承擔更大的安全責任，這意味着美國可能進一步減少在該地區的資源投入。
三是強烈的意識形態色彩。拜登政府將未來十年的國際秩序之爭看作民主與專制之間的較量，強調「民主國家和專制國家正在展開一場競賽，以展示哪種治理體系能夠最好地為其人民和世界服務」。報告使用「威權」「專制」「民主」等字眼的數量遠多於特朗普政府的《國家安全戰略》報告。顯然，拜登政府國家安全戰略的意識形態色彩更加濃厚。不過，對美國來說現在的關鍵任務是重建美國與國際社會對民主價值觀的信心。拜登政府強調要「繼續在世界範圍內捍衞民主」，這一定程度上意味着美國在民主推廣問題上處於「守勢」。
四是突出國際戰略與國內戰略的互動性。拜登政府意識到國內政策與國際戰略之間已經界限模糊，兩者相互影響、密切聯繫。美國在世界的領導地位取決於美國國內事業的發展振興與民眾的支持，而美國國內的發展振興又將進一步加強與鞏固美國的世界領導地位。報告宣稱：「我們將遵循一個不爭的事實，即美國在國內項目的實力和質量與我們在世界上的領導地位以及我們塑造世界秩序的能力密不可分」。為此，拜登政府將對美國國家安全戰略進行評估與再評估，以確保該戰略能「最好地為美國人民服務」。其首要評估標準，是該戰略「是否令美國人民生活得更好、更安全、更公平」。其第二個評估標準，是該戰略「是否能激勵世界上與我們對未來有共同願景的國家和人民」。從這個角度來說，拜登政府國家安全戰略呈現出「美國優先、兼顧國際」的特點。
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文章原刊於《中美聚焦》
