鄭永年：「新時代」的政改邏輯

可以預見，如果解決了一些關鍵問題，「以黨領政」基礎之上的「內部三權」制度得以確立，並且具有持久的生命力；若不能解決，體制的變革仍有可能再次回到80年代的模式。

儘管「新時代」這個概念在中共十九大正式提出，但十八大應當被視為這個概念的起點。或者說，這一概念是在十八大之後五年的改革實踐基礎上提出來的，而十八大之後的改革實踐，是對之前所發生的情況的反應。

十八大之後，鑒於執政黨黨內愈來愈甚的腐敗現象，尤其是寡頭政治現象，領導層開始進行有效集權。當然，有效集權不僅僅是因為大規模反腐敗的需要，更是進一步改革的需要。十八大之後的改革強調「全面」和「深化」。改革因此需要「頂層設計」。再者，改革愈深化，所遇到的來自既得利益的阻力也就愈大；要克服既得利益的阻力，也需要集權。所有這些方面的因素，有效強化了集權的動力。

對執政黨來說，首要的改革是政治改革。十八大以後，中國經濟發展進入「新狀態」。高增長不僅不可能，也不需要。而政治改革則緊迫起來，因為十八大之前所出現的種種政治狀況，表明執政黨面臨着黨內治理危機。這就決定了十八大之後的改革重點，就是黨內治理制度的改革。

四個「全面」之一：黨內改革

而黨內治理制度的改革，正是80年代以來「黨政分開」概念下所一直忽視的。十八大之後提出了「四個全面」，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。很顯然，在四個「全面」中，「全面從嚴治黨」是最為關鍵的。在中國，中共是唯一的執政黨和政治主體，一旦執政黨出現了問題，其它所有方面的發展必然會出現問題，甚至釀成最終的危機。

接下來的黨內改革合乎邏輯。高層首先進行了權力重組，主要是成立了四個領導小組（十九大之後改為「委員會」）。領導小組儘管十八大就已經存在，但新設立的領導小組和舊式領導小組，至少在兩個方面是不同的。首先，舊式領導小組是非正式的，其組成成員和活動是不公開的。但新設領導小組是正式的，其組成人員和進行的活動是公開的。其次，新設立的領導小組（除了軍事方面）的組長是習近平，副組長是李克強，其他幾個常委被分配在不同的小組。這樣，就改變了從前常委一人分管一塊的局面，使得高層權力協調性大大提高，運作更為有效。當然，權力的重組也避免了之前「寡頭政治」的局面。

頂層權力集中很快至少在兩個方面顯出成效，即大規模的反腐敗運動和政策的頂層設計。儘管自改革開放以來，反腐敗一直在進行，但頂層的反腐敗往往是最困難的。十八大之後那麼多的高級別政治人物（包括前政治局常委和現任政治局委員）被查處，無疑是權力集中的結果。

在整個政治過程中，高層也重新確立了權力「核心」的概念。如本欄上周所討論的，為了更多的「黨內民主」等因素，自2002年中共十六大開始不再使用「核心」概念，使得高層權力扁平化。但扁平化帶來了政治責任問題，即誰承擔政治責任。「核心」概念的重新使用，不僅僅是權力集中的制度體現，更重要的是強調政治責任問題。很顯然，在任何政治體系中，無論是總統制度還是內閣制度或者其他的制度，政治責任是最重要的。

從「黨政分開」到「黨政一體化」

不過，這個政治過程最重要的就是導致了新的改革思路的出現和形成，那就是中共十九大正式推出的「黨政一體化」改革思路，正式改變了自80年代以來的「黨政分開」的改革思路。這一改變無疑是一個漫長的過程。

中共十四大已經在實踐層面開始進行局部的「黨政一體化」改革。最顯著的就是最高層「三合一」體制的形成，即黨的總書記、黨的軍委主席和國家主席由同一人兼任，同時國家主義的職位從上世紀80年代的「虛位」轉型成為「實位」。在省一級，省委書記兼任省人大主任也是黨政一體化的制度體現。不過，從理論上，執政黨從未宣示從「黨政分開」轉變到「黨政一體化」。實際上，儘管實踐上行不通，並且已經發生變化，但在很多人那裏，「黨政分開」仍然是政治改革的理想。

十八大之後的改革理論

在這方面，十八大之後最大的變化就是從理論上得到轉變，正式提出黨政一體化的改革理論。王岐山在這一理論形成過程中扮演了主要角色，其在主導反腐敗運動過程中發現了腐敗的深刻原因，腐敗導致了黨的衰敗，黨的衰敗又導致更深刻的腐敗。「黨建」因此成為十八大以後中共改革的重中之重。「黨政一體化」首先包含在王岐山的「廣義政府」概念中間。

2017年3月5日，王岐山參加北京代表團的審議時講了一番話，提出了一個全新的政治概念，即「廣義政府」，之後新華社特意發表了一篇題為〈王岐山：構建黨統一領導的反腐敗體制：提高執政能力、完善治理體系〉的新聞稿。但很遺憾的是，這篇講話沒有引起人們多大的注意，尤其是中國學術和政策研究界的興趣。王岐山並非隨性而發，而是指向了中國的政治制度建設，一種新的制度即「以黨領政」原則下的「內部三權」制度已經呼之欲出。

王岐山是這樣說的：「中國歷史傳統中，『政府』歷來是廣義的，承擔着無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼裏都是政府。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。」

人們也注意到，王岐山講「廣義政府」，這不是第一次了。一年前（即2016年）的年底，在會見美國前國務卿基辛格的時候，王岐山就講了一次，「完善國家監督，就是要對包括黨的機關和各類政府機關在內的廣義政府進行監督。」這就是監督全覆蓋，比如，巡視和紀檢組派駐「不留死角」，也是在呼應「廣義政府」。王岐山當時是作為紀委書記的身份而講的「身份」話，同樣沒有引起人們足夠的關注。

「以黨領政」、「內部三權」

但正如王岐山在之後2017年3月「兩會」的講話所展示的，「廣義政府」的意義遠遠超出了紀委系統，而涵蓋了中國的整個政治制度。「廣義政府」要解決的就是中國政治制度頂層設計問題，即黨政關係問題。具體說來，較之80年代以來的改革，這裏至少有兩大方面的基本制度性變化。

第一，「廣義政府」確立了「以黨領政」的思路。「黨政一體」是一個現實主義的概念，承認在中國的現實政治生活中，「黨」與「政」根本不可分開的現實。既然現實分不開，就要走現實主義路線，另尋思路，那就是「黨政一體」。這一新思路很快就體現在2018年全國人大通過的黨和國家機構改革方案。把黨和國家的機構整合在一起改革，這是改革開放以來的第一次。

此前的改革都是政府部門的機構改革，黨的機構改革從未提到議事日程。政府結構改革到了大部制改革已經走到了頂點，並且因為沒有黨的機構改革，也很難再走下去了。從這個視角來看，黨政一體化的改革為真正的大部制改革提供了可能性。接下去的改革具有兩個目標，一是實現「以黨領政」原則，二是通過機構的整合提高治理效率。

第二，「內部三權」的分工合作體制。「黨政一體化」的改革思路對那些接受了西方多黨制概念的人來說很難理解，更難接受。自近代以來，包括孫中山先生在內的很多政治和知識精英，希望確立西方式的「三權分立」制度。孫中山本人確立的「五權憲法」就是把西方的三權和中國傳統兩權（即考試權和監察權）整合在一起。

內部三權可防腐敗

從台灣的經驗來看，一旦實行了西方「三權分立」制度，中國傳統兩權邊緣化，起不了任何有意義的作用。台灣的現狀就是這樣。中國的現實是，因為中共是唯一的執政黨，並且不存在任何反對黨，因此一個國家只能出現一個政治過程。在西方多黨制下，同時存在幾個政治過程，執政黨有自己的政治過程，反對黨也有自己的政治過程，政治就是以一個政治過程替代另一個政治過程。

在中國，隨着監察權的正式到位，已經形成了黨內三權分工合作的制度，即決策權、執行權和監察權。這意味着，儘管國家只有一個政治過程，但這個政治過程分成前後三段，或者說把一個權力行使過程根據時間先後分成三個階段。

就中國機構來說，決策權包括中央委員會、全國人大、政協、社會組織等，執行權包括國務院、公檢法等，而監察委履行監察權。「內部三權」也存在着一定程度的「制衡」，但不會導致西方三權那樣的制衡，出現權力癱瘓現象。同時，內部三權也可有效防止腐敗，建立清廉政府。

制度建設的巨大挑戰

從大歷史視角看，就制度建設而言，今天中國可以說是處於漢朝時代。秦始皇統一了中國，但並沒有多少制度建設，秦制非常短暫。漢制是成功的，存在了2,000多年，直到晚清。今天，如果以「以黨領政」和「內部三權分工合作」的體制建設成了，就可以為今後的長治久安打下堅實的制度基礎。

正因為如此，通過政改的制度建設任重道遠，面臨很多巨大的挑戰。至少需要探討如下幾個方面的大問題。

第一，「內部三權」體制如何使用新的大環境，即今天的社交媒體時代？「內部三權」是傳統精英體制，即皇權和士大夫階層權力共享體制。但今天，不僅人民已經具有了民主意識，而且也獲得了參與政治的手段和工具。如果不能充分考量到社會的民主意識和參與要求，「內部三權」建設會非常困難。

第二，「三權」之間的分工與協調如何進行？儘管「三權」是「黨權」下的「三權」，但因為是「三權」，它們之間必須確立邊界，沒有邊界，各權就沒有辦法正常行使。

第三，決策權的民主性和科學性如何保障？現在決策權體現在決策的頂層設計上，強調的是集權。但如何保障集權下的決策的科學性呢？這就需要引入民主要素。沒有民主過程的集中很難實現決策的科學性。在這方面，決策權如何融合開放、民主、分權、集中等要素呢？

第四，執行權的有效性如何保障？執行權被決策權和監察權夾在中間，往往導致很難幹活甚至不能幹活的局面。要解決這個問題，就需要試錯的制度設計，也需要行政責任承擔的制度設計。

第五，監察權的邊界問題。監察權是一個新權，需要很多時間探索其權力範圍和行使方法。如果監察權氾濫，就會演變成「內部反對派」，形成「為了反對而反對」的局面，執行權必然不能運作。

此外，「廣義政府」概念下的「黨政一體化」還面臨如何確立政府和經濟、政府和市場、政府和社會的邊界問題。如果不能確立邊界和處理兩者關係的有效方法，就會出現政經不分、政社不分的情況，同樣會出現問題。因為「廣義政府」並不是說整個社會都是「政府」了。

可以預見，如果這些關鍵問題解決了，「以黨領政」基礎之上的「內部三權」制度得以確立，並且具有持久的生命力；但如果不能解決，體制的變革仍然有可能再次回到80年代的模式。

 

文章原刊於《聯合早報》。

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