李浩然：對基本法第18條的理解

武警公安在深圳聯合練兵片段截圖

社會的暴亂狀况已持續了一段不短的時間，不少市民也渴望能夠盡快回復正常生活，沒有人希望事件進一步惡化。如情况愈發嚴重，一旦觸及整體香港社會和市民的安全時，便有可能落入《基本法》第18條定義的「特區政府不能控制的危及國家安全的動亂」（據《國家安全法》第2條定義，「國家安全」包括人民福祉和經濟社會可持續發展等內容），人大常委會便可以宣布特區進入緊急狀態，中央政府可發布命令將有關全國法律在港實施。

有關的全國法律必然是針對暴動狀况。至於何謂「實施」呢？從法理上需有3個層次理解討論。第一個層次是在香港直接應用相關的全國法律，情况類同羅列於基本法附件三之全國法律。不同之處是根據基本法第18條第3款規定，經中央政府依據人大常委會宣布緊急狀態後頒布的相關法律，是不需經任何本地立法程序，便馬上成為類似本地法律而被即時應用。然而只是法律本身，並不是一個完整的「實施」概念，還可能包括實施法律時所需的刑事司法管轄權及刑事執法權這另外兩個層次。

全國法律的刑事司法管轄權考量

對於第二個層次，除了實施相關全國法律外，還包涵干犯相關法律後刑事司法管轄權的考量。一方面，被香港警察拘捕的違反這些法律的人，仍可能會在香港法院接受審訊。在此情况下，香港法院在應用相關法律時，便應參考內地法院的標準與解釋對案件裁決。然而對於香港法院能否，或應否在審訊過程中應用普通法系法理原則和概念，還是就着這些全國法律而應跟從內地成文法系標準審訊，可能會產生極大的不確定性或爭議。有鑑於此，在人大常委會宣布緊急狀態時，可能會同步根據基本法第158條對相關情况預先解釋，避免該等問題在審訊時發生。

另一方面，如上所述，香港司法實行普通法，而全國法律則是成文法系，香港法院未必有足夠知識和能力應用內地刑事法律，因而令到在實施過程中使有關法律出現偏差。所以有能力應用全國刑事法律的法院的刑事司法管轄權，可能會成為實施相關法律的配套。因此在理解基本法第18條第4款時，內地法院的刑事司法管轄權也可能會被判斷應當延伸至在香港的犯罪行為。簡而言之，干犯相關法律的暴徒被拘捕及調查後，會被遣送內地實施成文法的法院審訊。

至於判決後的刑罰執行，內地司法規定一般是在審判地的監獄執行，罪犯沒有選擇權。同時為避免「人情犯」的產生，除非有特殊安排，否則一般不容許在原籍服刑，而是實行異地管理。當然對於特區的特殊情况，是不是也可考慮以互助程序送回香港服刑？

配套全國法律的刑事執法權

對於第三個層次的解釋，除了上述的施行與審訊外，還可能加上刑事執法權。

既然是因為香港警察未能按照香港法律處理暴亂事件，才需中央頒布緊急狀態，邏輯上也不能再依靠香港警察執行相關的全國法律。所以，對於基本法第18條第4款的進一步解釋，應是包涵內地執法機關對相關法律在香港的刑事執法權。

在這方面，內地已有相關法律規定和制度配套，設置專門負責反暴動的武警負責止暴制亂的工作。據《中華人民共和國人民武裝警察法》第7條第7款規定，「參加處置暴亂、騷亂、嚴重暴力犯罪事件、恐怖襲擊事件和其他社會安全事件」是武警的責任。另外據《中華人民共和國國防法》第22條，武警擔負維護社會秩序的工作任務，也是有明文規定的。即是說，就着相關反暴亂法律的實施，已按照這兩個法律作出了配套的執法權安排。

武警的職能有點類似香港防暴警察，又或是美國國民警衛隊，在國家宣布進入緊急狀態後執勤。具體來說，配套反暴動法律實施的執法權，由武警負責。至於很多市民關心的解放軍角色，當然也可能會根據基本法第14條的規定，特區政府在必要時可向中央政府請求駐軍協助維持社會治安，及《國防法》第22條所規定，必要時也可以協助維護社會秩序。然而，這應是在情况嚴重到連出動武警之後都解決不了的時候才動用的，在現階段還看不到動用的需要。

基本法序言明言「一個國家，兩種制度」的管治方針。「一國」並不是口頭說說而已（lip service）的概念，避而不談並不能改變「一國」的精神實質地貫穿在基本法裏面。基本法第18條第4款便是在「一國」的精神下主動賦予人大常委會直接管治香港，在動亂期間宣布香港進入緊急狀態，並由中央政府決定把相關全國法律直接應用在香港特區。

以上是純法理的分析，卻非危言聳聽。筆者希望所有香港市民、社會大眾、政府官員能有一刻冷靜思考，要明白時間已經無多，要下決心究竟我們應當何去何從，不要把局勢逼到無可挽回的境地。

 

作者是基本法推廣督導委員會委員

文章原刊於《明報》，獲作者授權轉載。

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