邵善波：23條立法和香港社會的「知情權」「言論自由權」

香港政府為《基本法》23條立法進行為期一個月的公眾咨詢。咨詢期不長，時間選在農歷新年前後，給人一種「快刀斬亂麻」的感覺。完成《基本法》23條立法是香港落實「一國兩制」過程中的一個重要立法任務，也解決了香港回歸20多年以來的一個頭痛問題，使香港在風風雨雨後，能夠重新上路，是香港落實「一國兩制」的里程碑。

 政府的咨詢文件長達80多頁，準備訂立的法例名為《維護國家安全條例》，文件涵蓋和說明瞭法例的各個方面，內容相當全面，當中大量引述和引用外國、特別是施行普通法國家的相關法例，以作參考和比較，用意看來是向公眾說明國家安全立法普遍存在，外國的有關規定往往比香港準備訂立的嚴厲得多。

香港資深傳媒人陳景祥日前在一篇文章中指出：「23 條咨詢文件第1.5段指：在一個國家之內的任何地方，必須適用同一套國家安全標準。香港特區作為中華人民共和國不可分離的部分，應同樣適用國家的國家安全標準……而香港特區本地法例中就『國家安全』的定義，應與國家法律中『國家安全』的定義一致。」他指出，「換言之，在國家安全的議題下，只有『一國』沒有『兩制』。」

國家安全，無論問題出現在哪裡，處理的原則及目的當然只能用同一套的國家安全標準。香港，也包括澳門，甚至台灣，國家安全的目標及標準都是一樣的，但處理的辦法則不一定、也不需要相同。在「一國兩制」的安排下，處理這些問題，就要按當地的、內地以外的「一制」的法律、制度、方式去處理，這是「一國兩制」設立的基本考慮及原則。

如果在處理國家安全的問題上，只有「一國」，沒有「兩制」，那就根本不需要在香港另外制定有關國家安全的法律。國家可以將這類事情，無論是調查、檢察、審判、服刑，與國防和外交事務一樣，由國家的體制去處理。《基本法》要求香港自行立法管制這方面的事務，又證明事實並非這樣。

這樣做當然不是消解「國家安全」問題的嚴肅性和統一性，相反恰恰是為了維護國家安全，使其能夠在香港真正落實下去。方法和手段的靈活，正是為了目的的達成。 

陳景祥在文章中還提到，「內地的國家安全觀主要思維是嚴防西方干預、防止西方在內地推動『和平演變』。當香港通過 23 條立法後，在國安問題上將會與內地保持高度一致。」對此，香港和內地社會早有共識。西方國家到處推動「和平演變」，香港也是他們的目標，回歸以來香港發生的很多事，正是有人在外部勢力支持下，企圖將香港打造成一個「獨立的政治實體」，並企圖奪取香港的管治權。

陳還指出，「在西方國家的盤算中，23條通過後，香港已徹底跟西方國家分道揚鑣」，但早在《香港國安法》通過及落實後，美西方就已經對香港的政治角色作出調整，他們在香港的政治活動，不可能與以前的一樣，香港目前為《基本法》23條立法並不是造成西方國家態度轉變的原因。至於在歐美主導下的金融體系下，香港會不會不再被視為「國際金融中心」，這不是他們說了算的事。

維護國家安全的法例，無可避免觸及公民權利和自由的問題，咨詢文件多處提到這點，反復強調會在兩者之間謀取平衡。安全和自由之間有一種辯證關係，既相連，又矛盾：不在權利和自由上作一定的讓渡，安全無法保證；安全建立不起來，權利和自由也會失去保障。

咨詢文件提到了這一點，但這個平衡難以抽象地定出具體原則、客觀標準。這個問題可以被提出來討論，但正式立法時不一定能解決，我們對此可以適度期待，但也要從實際出發。香港社會一向重視權利多於義務，過於功利主義，這種傾向需要通過這次咨詢討論過程作出引導及調整。

從目前的媒體討論看，此次徵詢較受公眾關注的有以下幾項：洩露國家秘密可否以公眾利益為抗辯？新聞記者可否有特殊例外處理？煽動罪如何和意見表達的自由相區別？勾結外國勢力和香港廣泛的國際聯繫是否有矛盾？涉嫌干犯國家安全罪者在被拘押期間，不得接觸特定律師，這規定是否侵犯公民應得的法律保障？這些問題固然重要，但都屬於慣常的爭議，脫離具體實際情況及事例，很難解決。

首先，以什麼理由抗辯，完全是辯方的權利，所以沒有「洩露國家秘密可否以公眾利益為抗辯？」的問題。提出這個意見的人，實際上是要求立法時，訂明可以以公眾利益為理由，洩露國家機密。但如果具體探討下去，技術上明顯是不可能的。誰來評估「公眾利益」？涉及的公眾利益有多重要？被洩露的國家機密會對國家造成多大的傷害？這些問題都將成為立法過程中的難點。以公眾利益為抗辯理由，成功推翻洩露國家機密控這種犯罪行為的典型案例，就是《紐約時報》刊登美國國防部機密研究報告「五角大樓文件」(Pentagon Papers)的一案。美國最高法院確認，因應公眾利益理由，雖然《紐約時報》的行為明顯是違反法律，但仍判它無罪。在「某些情況」下，因為公眾利益的考慮，可以違反國家的保密法，已因應這案例成為一個法律原則。

在普通法的體制下，香港也維持了原有的普通法制度，這個案例自然也可以引用到香港，這完全是香港法官的酌情權。但應慎重指出，「五角大樓文件」一案，涉及的官方保密材料，是美國國防部對美國如何介入越南戰爭的一個歷史研究報告，不涉及軍方當時的事務及行為，故對美國政府當時的施政沒有造成即席的傷害。加上法院認為公民對這件事情有知情權，故作出了這個歷史性的判決。在立法的過程中，沒有可能就這些抽象原則，及對立的利益考慮，作出具體的法律規定。

另有意見提出，能否給予新聞工作者一個特殊的豁免。作為「第四權」，新聞工作者的工作也是為公眾利益服務。從好的角度來看，這完全是一個利益群組為伸張自己的好處而作出的要求。從壞的角度來看，這絕對是個荒謬的建議。不少間諜是以新聞工作者的身份進行活動，如果新聞工作者擁有及洩露國家機密的豁免權，就變成天下第一大笑話。提這些建議的人，應先要求那些重視人權自由的美西方國家，先行落實這個鬼主意。

另一個可笑及幼稚的質疑，就是「煽動」的定義是否過寬？如何與意見表達作出分別？會否影響辯論自由？在普通法的案例中，已有大量涉及「煽動」的判例，對「煽動」的定義已有明確的規範。「煽動」明顯不是一般的意見表達，這差別並不含糊，也不難分辨。提出這個意見的人，是在「捉蟲」，無中生有。

有媒體嘗試將這次立法的內容和2003年的立法草案比較，認為這次的立法範圍廣闊得多，涉及的規定也嚴厲得多，這種說法沒有問題，但經不起分析。2003年時，無論是中央政府還是香港社會，均未形成對國家安全的概念，當時我們所處的國際環境與今日相比，根本不可同日而語，更何況香港還經歷了2014年「佔中」及2019年「黑暴」，因而將兩者比較意義不大。

正是由於上述幾個原因，現在香港社會已普遍接受維護國家安全的原則，因而對這次立法也就表現得平靜。當然，如何管控危害國家安全的行為是件複雜的事情，法律的完善通常主要倚賴在實踐過程中的不斷改進、補充，以呼應實際情況，香港社會應該明白這一點。故此，展望今次立法，相信會在無風無浪之下進行，咨詢期結束後，法案很快會呈上立法會，估計在立法會暑假休會前便可完成立法。

另一個要留意的事，是咨詢期開始以來，外國的反應相當有限，只有個別政客作出過一些負面評論，官方的表態也相對慎重，多只表示關注。不過，這當然並非代表美西方不會介入香港這次的立法，估計到了進入正式立法程序及立法完成時，美西方國家會有所行動，這點應在香港政府的預計之中，不會影響我們的立法進程，而且也看不到外國政府除了表態外，還有什麼可以針對香港。

 

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