陳凱文：可用行政命令禁蒙面嗎？

自泛民在6月發動反對《逃犯條例》修訂的抗爭以來，部分示威者倣效外國的「黑塊」（black bloc）戰術，藉着戴上護目鏡、墨鏡及口罩，使執法者難以區分他們的身份，從而減少示威者被成功起訴的機會。有見及此，科大經濟學系榮休教授雷鼎鳴日前撰文，建議港府制訂「反蒙面法」，並在正式立法前，以特首透過發布行政命令的方法實施。

問題是，雷教授的建議是否可行呢？我們先從政治層面，探討「反蒙面法」能否成功立法的問題。根據《基本法》〈附件二〉的規定，政府提交的立法草案，只需立法會過半議席贊成便可通過，而建制派在立法會坐擁70席當中的43席，法案成功通過的機會不難。

可是從現時的政治形勢來看，《逃犯條例》修訂所引發的風波尚未平息，港府若在此時推動「反蒙面法」的立法工作，必定使局勢進一步惡化。即使風波在未來能夠平息，但是立法建議也必定引來在野泛民主派反對，甚至借此發動新一浪的反政府浪潮，港府是否擁有足夠的政治能量和勇氣，推動「反蒙面法」的立法呢？

撇開政治現實的問題不論，即使假設「反蒙面法」能夠成功立法，泛民中人也有可能批評「反蒙面法」侵犯港人的集會、示威或遊行的自由，或者是扼殺信奉回教的女性配戴罩袍外出的權利，因而侵犯了他們的信仰自由。若他們以此為由提呈司法覆核，質疑「反蒙面法」違反《基本法》第27條、第32條及第39條，法院會否判政府勝訴，實在是未知之數。

至於「反蒙面法」在正式立法前，特首透過發布行政命令實施的問題，雷教授在文中已曾指出，法院在二○○六年的司法覆核當中，對於《基本法》第48（4）條所賦予特前發布行政命令的權力，理解遠不如美國般的寬鬆，因而建議「政府應為此上訴或要求人大為此釋法」。

不過有一點值得留意的是，無論人大常委怎樣解釋第48（4）條，特首所發布的行政命令，都不可能違反《基本法》，因為根據《基本法》第48（2）條規定：「負責執行本法和依照本法適用於香港特區的其他法律」是特首的職能。換言之，假如法院裁定特首所發布的行政命令違憲的話，該命令也有機會因此而無效的。

另有一點不得不說，行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時，可根據現行《緊急情況規例條例》第2（g）條的規定，修訂任何成文法則，暫停實施任何成文法則，以及應用任何不論是否經修改的成文法則。特首在緊急情況下頒布的規例和命令，即使跟任何成文法則中所載者有抵觸，在其正式宣布廢除前，仍具法律效力。

換言之，即使人大常委不解釋《基本法》第48（4）條，特首依舊可在緊急狀況的情況下，會同行政會議頒布禁止公眾聚集期間蒙面的規例或命令。愚見認為，唯一須要人大釋法的情況，是特首假如利用《緊急狀況規例條例》禁止示威者蒙面，因而引來司法覆核，法院在解釋《基本法》部分條文（如：第27條或第32條）之時，並不符合立法原意，人大常委才有釋法的必要。

 

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