張雲：聯合國專門機構與「政治化」問題
4月14日，美國以世界衛生組織「應對冠病疫情存在延誤」「以中國為中心」等理由，宣布暫停資助世衛，暗指這個聯合國專門機構被「政治化」。5月11日，美國參議院通過決議，支持台灣參加5月18日開始的本年度世界衛生大會。中國反駁借疫情將世衛成員問題政治化的指責。事實上，美國對聯合國專門機構政治化問題的不滿，由來已久。
2019年，美國以聯合國教科文組織反以色列為由，退出該組織。1974年，美國國會禁止向聯合國教科文組織支付會費，直到該組織修改一些反以色列的決議。1975年，美國提出可能考慮在1977年退出世界勞工組織，認為該組織被「政治化」。
另一方面，這些組織和其他國家反過來認為，美國在試圖政治化國際組織，才會造成多邊主義的困境。究竟誰在政治化這些聯合國專門機構和國際組織？政治化如何來定義？這些組織中的政治和知識（科學技術）的關係是否必然是對立的？有必要對政治化問題進行深層次的思考，幫助我們撥開雲霧探討本質。
知識與政治的關係
人們對於聯合國專門機構從一開始就有兩種期待的迷思。第一，作為專門領域的知識權威，被期待應該與政治徹底分離，「知識技術自決論」天然地排斥政治的存在和價值；第二，具有諷刺意義的是，這些被認為應該是非政治的國際組織，反過來被期待發揮超國家組織的監管功能。
先談第一個迷思。聯合國專門機構的權威，除了作為聯合國體系一部分的國際法權威之外，最大的權威無疑來自其專業領域的知識、科學、技術權威。政治被默認為是負面因素，會扭曲科學知識因素，導致這些國際組織的無效性。
然而，這種將知識因素過度天使化，將政治因素過度妖魔化的認知，在很大程度上讓我們很難對政治化的討論變得理性。必須看到的是，在這些聯合國專門機構中排除政治是不可能的，有時甚至是有害的。知識和政治是兩個同樣重要的決定性因素。
首先，聯合國專門機構看上去處理的問題都是功能性的，與政治無關，但無論是議題設定、問題認定、項目運營、預算安排等，很多方面始終暴露在國內和國際政治環境之下，排除政治本身就是不切實際的幻想。「知識與政治可分論」看上去很有說服力，但無視這些組織從一開始就是政治的產物，也是在政治動態下發展和演進的事實。作為國家間建立的國際組織，如果認為應該在無政治的知識真空中存在的話，那就成了國際性的學術團體，而不是國際組織了。
第二，不能將聯合國專門機構內的權力競爭，都看成是政治因素扭曲知識權威，因為這背後很多時候體現了成員國的訴求、理念、利益的不同，須要政治來調節。任何組織，只要是有人、有國家、有成員的地方，都須要使用權力，也必然有權力競爭。出現競爭就以政治化貼標籤，實際上是過於簡單化。作為近200個主權國家參加的聯合國專門機構，會員國家有競爭是很正常的事情。關鍵是要區分什麼樣的政治化對國際合作有害，什麼樣的政治化是必要的。
第三，聯合國專門機構有效運轉，需要政治的積極介入，而不是政治和知識的絕對分離。聯合國專門機構涉及的領域，在實際操作上有不同的解釋，也有不同的處理方式和解決建議。如何定義問題，如何採取解決辦法，涉及各個成員的利益訴求，也存在各種不同的政治理念和社會文化環境，沒有統一的標準答案。作為聯合國專門機構，必須面對各種解釋、選項和決定，任何的決定都是權衡利弊的結果。選擇和確定優先順序本身，就是不可避免的政治過程。技術和技術專家不可能自動選擇和決定。
沒有政治的介入，可以說什麼共識都達不成。如果把這也稱為政治化，這種「正面的政治化」是必要的。因此，問題的關鍵在於如何處理好知識和政治的平衡關係，相互補充和相互支持，而不是兩分法將兩者對立起來。
超國家組織的期待迷思
第二個迷思是期待包括世衛在內的聯合國專門機構，作為超國家組織（supranational organization），扮演國際衛生警察的角色。正因為有這樣的期待迷思，所以我們看到對於世衛無效性的批評，以及要求重新設計改革的呼聲。
首先，在一個沒有高於主權的國際體系中，任何的國際合作都取決於國家願意做出妥協。聯合國專門機構要促成國際衛生領域的合作，首先必須尊重各國自主，否則將一事無成。聯合國專門機構對於成員國國內的政治制度、意識形態、經濟體系、社會文化、宗教價值取向等，沒有判定的權力；相反，在這些問題上須要有高度敏感性，否則很容易造成與成員國之間的工作關係受損，影響之後的合作。
從這次疫情來看，世衛自始至終沒有對任何特定國家的內部問題，做出過具體的公開評論，無論是對中國、美國還是任何其他國家。這並不是說各國在抗疫中不存在缺陷，建設性的意見必須得到反映，但需要適當的渠道和時機，單純的批評對於解決問題毫無益處，相反還會減少成員國的熱情和世衛的權威，結果是雙輸。
試想，針對目前美國是世界上感染人數最多、死亡病例最多的國家，世衛對其抗疫的國內體制和治理批評的話，會造成什麼樣的結果？國內治理問題的短板，首先須要各國自身在疫情相對穩定的時候檢討和反省。世衛可以提供建設性建議和國際交流的平台。在疫情期間，世衛對於成員國內治理的公開批評，從結果上來說不利於國際合作。
第二，世衛的作用在於為世界公共衛生提供協調領導力，為各國國內採取政策提供具有參照作用的指導，為成員國之間建立共識努力。但是，世衛不能要求國家採取這種或那種政策，即使世界衛生大會通過的決議，也只有在成員國接受後才會生效。這麼一來，世衛和國際組織上述非強制性權威的特點，使得它們被認為是「沒有牙齒的無用組織」。
然而，我們必須清楚認識到，在主權國家體系的前提下，聯合國專門機構不會變成超國家組織，所以也永遠不會讓人們滿意。換句話說，這些組織改革的議題將始終存在。此次疫情中，有的成員國認為要對世衛的應對是否儘力盡責進行調查。首先，作為繳納會費的成員國，當然有權利提出疑問，而且質疑也須要得到回應。不過，世衛本質上是一個官僚機構，對於它是否履行了職責的認定，必須由各個成員國參加的決策機制來認定，即世界衛生大會，而不是某個或某些成員國來認定。
承認包括世衛在內的聯合國專門機構不完美，並不等於無效，甚至要放棄。在認識到國家間合作存在困難的大前提下，我們須要反過來思考，如果沒有這些聯合國專門機構，國際合作將變得更加困難。以此次疫情為例，發揮權威信息對全球疫情提供了具有風向標意義的指導。
世衛無疑在全球公共衛生治理方面扮演重要角色。它擁有194個成員，《世界衛生組織憲章》開宗明義寫到，其宗旨為「使全世界人民獲得可能的最高水平的健康」。這就意味着世衛的工作重點，首先是要向那些衛生健康脆弱地區傾斜，例如非洲。
2015年9月25日，193個國家通過了《聯合國2030年可持續發展議程》，設定了可持續發展目標（Sustainable Development Goals）；其中，衛生健康就是重要組成部分。此次疫情中，世衛對於世界上最脆弱國家和地區的抗疫工作持續關注和投入。如果沒有世衛，很難想像誰可以起到同樣的作用。此外，世衛在同聯合國其他機構、聯合國系統內部的協調響應機制，以及同包括比爾蓋茨財團在內的國際非政府組織的合作，都起到了重要作用。
政治和知識從來都是伴隨聯合國專門機構成長的兩個輪子，積極正面的政治化能夠凝聚共識，也是將知識轉化為有效政策的強有力保證，要反對的是負面政治化。
4月20日，世衛總幹事譚德塞說，政治化可能助長疫情蔓延，我們需要全球團結，這建立在國內合作和國家之間合作。筆者認為，他所說的政治化應該是負面政治化，把那些具有高度政治爭議的問題，帶到世界衛生組織議程討論之中，會扭曲國際組織的工作重點。
文章原刊於《聯合早報》。
文章只屬作者觀點，不代表本網立場。
