張介嶺：謹防美國金融制裁衝擊銀行系統

當地時間7月14日，特朗普宣佈，他已簽署《香港自治法案》，將對「協助限制香港自治」的中國實體和個人實施制裁。他同時表示，已簽發行政命令取消香港的特別待遇，包括中止香港特區護照及香港居民的美國移民簽證優待，美國會基於人道考慮增加港人的難民名額。

不出所料，8月7日，美國財政部以破壞香港自治，限制香港公民言論和集會自由為由，宣佈對林鄭月娥等11名內地及香港官員實施制裁，稱被制裁人士的所有在美私人財產及利益，以及直接、間接持有50%或以上份額的在美或由美國人控制的合資財產及利益，「均需要向美國財政部外國資產管制辦公室申報」，並「禁止美國人及企業與受制裁人士在美資產、公司或個人有任何金錢、服務與產品往來。」

目前，美國制裁對受制裁的個人影響有限，殺傷力較強的要數禁止金融機構為制裁對象提供服務這一條。從美國海關近日發佈公告稱，香港出口到美國的貨物必須標明來源地是「中國」，而不能再貼「香港製造」標籤看，特朗普政府來者不善，不像是在虛張聲勢，勢必還將有後續動作，不僅會制裁所謂「損害香港自治」的個人，而且還會以階梯式制裁進行威懾，制裁執行港版國安法的實體，並對在知情情況下與「損害香港高度自治」的特定制裁對象有重大交易的金融機構實施二級制裁，迫使相關外國主體和金融機構向美方低頭。

首當其衝的是中國工商銀行、建設銀行、中國銀行和農業銀行四大國有銀行。數據顯示，2019年，四大行負債額1.1萬億美元，其中47%為存款，其餘為銀行同業借貸和向全球投資者發放的有價證券。

其中，中國銀行的國際分支機構和海外資產最多，負債額最高，達4330億美元，受衝擊的風險最大，位居第二的是中國工商銀行。這些銀行一旦被制裁，美方會禁止美國投資者擁有它們的股票或債券，禁止其擔任美國政府債券的主交易商，外匯交易和銀行交易也會受到影響，直至危及銀行的融資和貸款能力，國家面臨的「美元荒」恐更加難以緩解。

除中國的銀行部門之外，其他國家的一些銀行也可能會受到二級制裁。長期以來，美國建立了完備的金融制裁法律體系和組織運作制度。2019年，渣打銀行因違反對緬甸、古巴、伊朗、蘇丹和敘利亞制裁，被罰款6億美元。去年4月，美國財政部將委內瑞拉央行列入制裁實體。2014年，法巴銀行也因與蘇丹及其他黑名單國家有交易被罰89億美元，創單家銀行罰款之最。

《香港自治法案》確定了對外國主體和金融機構的10項制裁措施。專家分析，這些措施一旦在規定的時間內落實到位，受制裁的金融機構無異於被逐出了美國金融體系。在無處不在的金融「天眼」監管下，銀行業越來越趨於保守，生怕招惹是非。據悉，包括滙豐、渣打在內的一些在港外資銀行正在評估客戶基本盤，篩選有受制裁風險的人員，評估協議，確保出現問題時能夠規避風險，豁免責任。花旗銀行則率先採取措施，中止了部分受制裁人士的帳戶。

毫無疑問，受美國管轄的美國銀行當然被直接禁止與制裁對象進行交易，且還必須凍結他們的資產。即使法律上沒有要求，這些銀行也會將中止與制裁對象進行交易作為政策確定下來。非美國銀行如果被抓到把柄，尤其是通過美國金融系統與被制裁者做交易，也將受到牽連。

今後數周，預計美國將列出違規金融機構名單，其中一些銀行可能被苛以重罰。2014年9月，美國以非法吞併克里米亞為由，對俄羅斯實施了包括金融制裁在內的一系列制裁，把俄羅斯最大銀行俄羅斯儲蓄銀行列入制裁名單，禁止買賣俄羅斯儲蓄銀行、莫斯科銀行等6家銀行的債券。歐盟也追隨美國的腳步擴大了對俄羅斯銀行進入資本市場的限制，受罰銀行的資本流通和在歐美資本市場的融資能力受到很大削弱。

此外，美國的金融制裁也適用於實體，與被制裁者有交易的資產管理公司同樣面臨風險，尤其是在美國註冊的公司必須凍結制裁對象的資產。

值得警惕的是，隨着大選臨近，共和黨清楚，任何一個問題都會被炒作，影響選情，涉及敏感的香港「民主」和「自由」更是如此。毋庸置疑，美國還會施壓歐洲及全球其他盟友，就港版國安法進一步對華發難，使北京為「侵蝕」香港自治付出昂貴代價。涉港問題已成為中國與西方關係出現深度分裂的重要誘因。

其實，中央政府推出港版國安法也是情勢所迫，其根本目的是確保香港在「一國兩制」框架下繼續保持繁榮穩定，而不是要搞死香港。從這點上看，中國與西方國家雖然在路徑上有分歧，終究會殊途同歸。包括美國在內的「五眼聯盟」實無必要心急慌忙地連出狠招，且行且看似更理性。有些事暫時辯不明，不妨留給後人評說。

眼下，美國利用金融霸權所產生的非均等權力，謀求傳統外交不能達到的目的。當務之急是要進一步釐清美國有計劃地系統性推出反中政策的動機究竟是戰略轉軚，還是內政外交戰術需要，抑或兩者兼而有之，這樣才能觸及問題的根本。

需要注意的是，《香港自治法案》並未對「重大交易」等關鍵術語進行具體界定，美國主管部門存在巨大的自由裁量空間。另一方面，美國總統可以基於國家安全考慮決定豁免相關制裁。這就給美方率性而為或中美之間達成妥協提供了法理空間。

不管怎樣，「退一步風輕雲淡」。如果美方相煎太急，勢必招致北京的激烈報復，使受疫情影響可能陷入衰退的美國經濟，乃至全球經濟雪上加霜。

世界第一大經濟體和第二大經濟體走向決裂帶來的後果可能是災難性的。不管彼此意識形態如何水火不容，地緣政治利益有多大衝突，日子總還要過下去。中美雙方應劃定紅線，尋求開展「有控制的戰略競爭」，避免惡鬥，防止事態失控成為敵對國家。同時，儘早啟動戰略對話，縮小分歧，擴大合作，採取切實措施緩和、穩定雙邊關係。

 

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