中評智庫：澳門政府為何能有效應對疫情？
《澳門月刊》助理研究員暨台灣成功大學政經所博士候選人郭善文、澳門仁伯爵綜合醫院診療技術員暨清華大學臨床醫學院碩士陸宗浩在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊12月號發表專文《挑戰與應對：新冠疫情中澳門特區的政府角色》。作者認為：新冠肺炎疫情襲來，澳門在特首及其行政團隊帶領下，已經取得了階段性的抗疫勝利，也進入常態化的抗疫階段。雖然社會環境的變化給澳門特區政府在此次防疫過程中帶來新的挑戰，但是特區政府強有力的防疫舉措得到了廣大市民的肯定。通過政府在突發公共事件中的不同角色，來觀察澳門特區政府在面臨社會變化帶來的新挑戰的應對，有利於進一步反思與總結階段性的抗疫經驗，為未來可能面臨的突發公共衞生事件儲備經驗。文章內容如下：
新冠肺炎疫情蔓延全球，纍積超過三千萬人確診（編者註：現已超過六千萬）。中國內地防疫得當，纍積確診人數也達九萬人。這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來，傳播速度最快、感染範圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衞生事件。
澳門與內地交往頻繁、聯繫緊密，內地疫情爆發對澳門造成的影響較大。2020年1月22日，澳門確診了首宗新冠肺炎病例，為武漢輸入病例；2月4日特首宣佈將暫停博彩業和相關娛樂事業半個月；5月19日，澳門新冠肺炎確診患者清零；至10月25日，澳門纍計46宗病例，所有患者均已康復出院，無死亡病例，無任何醫務人員受到感染，無本地社區傳播現象。隨着內地疫情的穩定，澳門也已進入常態化抗疫階段，正逐漸從延續期向痊癒期過渡。為恢復受重創的經濟，8月26日內地重啟赴澳門的自由行。澳門政府也積極以線上推廣與線下街頭路演的形式，刺激內地遊客赴澳。新冠肺炎疫情是非典、中東呼吸綜合症、埃博拉之後，澳門面臨最嚴重的一次突發公共衞生事件。疫情來勢洶洶，新上任的特區政府團隊配合得當、措施果斷、應對及時，防疫取得了成效，配合出台了中小微企業支持、信貸還貸支持等一系列的惠民利民措施，獲得了廣大澳門市民認可。
隨着粵港澳大灣區建設的推進，澳門與內地的人員流動衹會更加密切、互動更為頻繁。加之，科技進步帶來媒體生態的改變。這都加劇了社會環境的改變。在社會環境有所變動的情況下應對突發公共衞生事件，對新一屆澳門特區政府來說是對其團隊執政能力的重大考驗。本文以「政府角色」為分析框架，解構澳門特區政府在新冠肺炎疫情的階段性防控過程中承擔的不同角色以及因不同角色而面臨的挑戰與應對。
一、分析框架：突發公共衞生事件中特區政府的不同角色
近些年來，突發公共衞生事件屢有發生，如非典、中東呼吸綜合症、埃博拉、甲流、禽流感等。突如其來的公共衞生事件不僅會對公眾生命健康造成嚴重威脅，更是對社會經濟與秩序、政府行為與運作、國際交流與合作等諸多方面均會產生廣泛而深刻的影響。突發公共衞生事件作為複合型危機，要求政府職能更全面、更系統。梳理以往關於政府在應急回應過程中政府作用的研究主要關注到了以下四個維度：
其一，政府的應急主導作用：包括通過健全政府應急管理體系的頂層設計與完善應急法制①來強化政府面臨危機時，掌控危機局勢、及時應對、駕馭事態發展、採取應急處置的能力②。同時，增強政府社會組織引導，充分發揮社會組織專業優勢動員社會力量積極參與應急回應。其二，政府對輿論導向與資訊溝通作用：政府在突發公共事件輿論中面臨的挑戰與對策，尤其是在面臨新媒體興起後的應急回應中，面對公眾對應急資訊的需求，如何進行資訊公開與溝通更顯重要。其三，政府多方協調的作用：政府在應急回應時，必須藉助其政府強大的組織動員能力以高效調配應急資源，其中包括了府際間的合作聯動③、協調軍方參與應急回應④與國際間風險治理的合作⑤等。其四，政府推動科技與制度創新的作用：公共安全科技的應用⑥會帶來應急能力的提升，特別是應急回應的數位化、智能化對政府應急能力會有重大提升，而每一次突發公共衞生事件都是對既有應急回應機制調整的機會視窗。
上述四項政府作用分別對應了政府在應急響應中的四個角色，即應急主導者、風險溝通者、資源協調者以及創新推動者。在解構澳門特區政府在突發公共衞生事件中的角色時，必須考慮到澳門作為「一國兩制」下的微型政治經濟體，與鄰近區域人員交往頻繁、聯繫緊密，作為開放性微型政治經濟體面臨域外因素影響大。換言之，澳門政府在遭遇突發公共事件尤其是面臨突發公共衞生事件時，必須扮演好域外聯絡者的角色。
故此，分別以應急主導者、風險溝通者、資源協調者、域外聯絡者以及創新推動者五個角色維度進行分析。
二、特區政府在突發公共衞生事件中面臨的挑戰
第一，應急力量的變化為特區政府應急主導者的角色帶來挑戰。政府強大的行政權可調配最大程度的社會資源，對應急事件的響應來說是最優之選。社會資源調配很大程度上受社會環境的變化而影響。社會環境的變化會為政府在突發公共衞生事件中的應急主導地位帶來一定的挑戰。
首先，官方應急力量得到強化，對行政長官統籌能力要求更高。1992年第72/92/M號法令廢除了1979年澳門早期的民防安排，規定了以行政長官為中心，軍事化部隊及治安部門的聯合為主要力量、公民與私人實體為輔的應急體系。直至2020年，天鴿颱風重創澳門後，第11/2020號法律澳門民防法律制度頒佈，明確了澳門特別行政區民防體系由行政長官、聯合行動指揮官、保安部隊及保安部門、在民防方面具特別許可權或技術且經行政長官指定的公共及私人實體組成，以應對包括公共衞生事件在內的突發公共事件。在必要時可依法由行政長官向中央人民政府請求中國人民解放軍駐澳部隊提供協助。行政長官作為特區政府的核心，在官方應急主導力量不斷強化的背景下，對其統籌協調能力是巨大考驗。
其次，民間的應急力量增加，政府不容忽視。近萬個社團構成了澳門社會，澳門的社團紮根於澳門社會，參與賑災更是由來已久。政府在災害應急響應時，容易失去公眾信任，使公眾對政府行為產生猜疑，進而造成政府在應急回應工作中的阻滯，社團的積極參與恰好可提升社區的抗逆力⑦以及強化居民的凝聚力。另外，在澳的中央企業⑧作為澳門企業的特殊存在，具有資源充沛、把控節點、服務面廣的特點，也成為澳門民間應急力量中的重要組成。在澳門多次的應急回應中，在澳央企也積極有所作為積極參與應急回應中來，如協助特區政府在內地採購防疫防護物資任務等。
再次，應急醫療資源的增加，需進一步優化配置。對於突發公共衞生事件而言，醫療資源作為應急回應的重中之重，會直接影響應急成效。澳門的應急醫療資源在逐步增加：在硬件設施方面，路環公共衞生臨床中心已投入運作，並計劃在仁伯爵綜合醫院周邊興建公共衞生專科大樓及在離島醫療綜合體內建設傳染病隔離病房。隨着公共衞生臨床中心及應急人員宿舍等配套設施已投入使用，澳門的傳染病防控能力將更為完善。在面對重大傳染性疾病時，需要進行物理隔離，硬件設施顯得尤為重要。澳門人口密度高，非常容易導致社區感染，澳門需要更為具有科學規劃、前瞻性部署來優化配置醫療資源。以本次新冠肺炎疫情來說，傳染病病床⑨與負壓急救車輛都存在不足的情況。另一方面，突發公共衞生事件與其他應急事件不同，突發公共衞生事件的應急回應更需要專業指導。自SARS疫情以後，澳門已經不斷加強傳染性疾病的防控能力，如與粵港建立防治傳染病交流合作機制、優化防疫接種及提升醫護人員對傳染病認知等軟實力。
第二，資訊傳播方式改變對特區政府風險溝通者的角色帶來挑戰。政府與民眾間的溝通成效，很大程度取決於資訊傳播的方式。作為風險溝通者，特區政府需順應資訊傳播方式的變化。以短視頻平台、微信、微博為代表的新媒體具有暫態、便捷、低門檻以及強刺激參與的特徵，而新媒體途徑已嵌入公眾日常資訊交換中。在面對突發公共衞生事件時，資訊傳播方式的改變會帶來一些影響：其一，「新媒體」與生俱來的特徵決定了，為應急回應中謠言傳播與輿論聚焦提供了便利。這就要求應急回應資訊的權威性，時效性，易懂性，呈現方式的可視性，才可能擠掉謠言甚至是詆毀政府的流言的生存空間成為應急回應中政府必須直面的問題。其二，「新媒體」為政府在應急科學和政策的傳播帶來了便捷的途徑。比如，在內地新冠疫情中，「丁香醫生」自媒體平台在資料匯總的視覺化、科學防疫資訊的普及方面都有很成功的嘗試。其三，在移動互聯網時代，演算法推薦正在資訊傳播中大顯身手。演算法讓資訊與使用者實現精準對接，將資訊與使用者進行個性化匹配，讓人很容易從紛繁複雜的資訊中找到自己需要的資訊，從而節約資訊搜尋成本、提升資訊選擇效率⑩。如何利用演算法推薦有的放矢做好應急回應中的精準傳播，也是特區政府在突發衞生事件的應急回應中需關注的焦點。
第三，經濟結構變化與社會福利增加為特區政府資源協調者的角色帶來挑戰。按國民經濟部門分類來看，澳門經濟主要以第三產業為支撐。特別是在「自由行」與「賭權開放」的雙重加持下，以博彩業及博彩仲介業為龍頭的服務業早已成為澳門的經濟命脈，澳門的各行業因博彩業帶來的外溢效應而獲益。澳門的服務業存在兩個明顯特點，即「人員流動性高」與「顧客與雇員嚴重對外依賴」。其中，高流動性對重大傳染性疾病的防疫是極為不利的，也在客觀上為政府的防疫工作增加了難度。而當突發公共衞生事件時，人員無法自由流動，經濟必定會受負面影響。加之，雇員的嚴重對外依賴，會對復工帶來一定影響。除此之外，博彩業也為特區政府帶來了龐大的博彩稅收。長時間以來，澳門政府的公共開支與澳門社會的高福利支持均依賴於博彩稅收。儘管澳門的政府盈餘充盈，但若長時間的「支遠大於收」對澳門整體來說都是不利的。在應急回應中作為資源協調者，如何處理好疫情防控、經濟發展與社會穩定對於特區政府來說也是重大的挑戰。
第四，新的發展格局為特區政府的域外聯絡者角色帶來挑戰。澳門的人多地狹發展空間有限，且嚴重對外依賴的經濟結構也決定了澳門的發展必須與鄰近地區保持緊密聯繫。尤其是在推進粵港澳大灣區建設過程中，澳門作為節點城市已經逐漸與周邊城市形成共生發展的格局。以珠澳兩城而言，已實現組織程度維度上的一體化共生發展。新的發展格局，要求特區政府必須與周邊地區政府、專業組織以及權威人士保持良好的聯絡與交往。同時，澳門作為「一國兩制」下的特別行政區，與葡萄牙等歐洲國家及葡語系國家均保持着良好關係，有着密切的官方往來與民間交流。尤其在中國與葡語國家論壇成立後，與葡語國家的商務交往日趨密切。在應急回應時，也得考慮到與域外的國家或組織的聯絡與溝通。在針對突發公共衞生事件的應急回應時，及時有效的資訊交換是應急回應中不可缺的。
第五，外部環境的變化為特區政府創新推動者的角色帶來挑戰。從大環境來看，全球政治經濟充滿著不確定性。在世衞組織協調組織下，逐步形成全球性的防疫科研網絡。如，國際合作倡議框架下的「新冠疫苗全球獲得機制」。然而，美國正試圖擺脫全球化積極主導者的角色，屢屢在發難於聯合國及其附屬組織。再以經濟面來看，新冠肺炎疫情導致全球經濟陷入泥淖，全球經濟循環減弱，經濟增長嚴重缺乏動力。但與此同時，中國內地疫情穩定，復工復產，經濟勢頭良好，開啟了以國內經濟循環為主、以國外經濟循環為輔的雙循環發展模式。澳門正位於中國「雙循環」的樞紐地帶，澳門具有節點優勢。這些外部環境的變化讓特區政府如何利用自身優勢參與全球化抗疫、推動創新仍充滿著挑戰。
三、更好發揮政府應對突發公共衞生事件作用的對策
社會環境的變化導致新冠肺炎疫情這一突發公共衞生事件成為多重複合的危機事件成為涉及政治、經濟、社會和國際等多領域且橫跨現實和網絡等多個空間的超複合型危機事件⑪，已在全球範圍內造成了政治經濟秩序的震盪。此次新冠肺炎疫情也給澳門特區政府帶來巨大的新挑戰，為應對突發公共衞生事件，提出以下建議：
第一，特區政府作為應急主導者，需統籌社會的應急力量，並以「最壞情況」為考量來增強各類型災害的應急能力。就澳門的實際情況而言，社團資源可在澳門的民防體系中發揮更大作用，特區政府可逐步建立起社會支持體系。同時，需以不同災害類型事件的最壞情形為準備來建立應急體系。澳門地少人稠，在遭遇重大傳染病這樣的突發公共衞生事件時，若防疫不當，易形成社區感染造成疫情大爆發。所以，特區政府必須以最壞的情形為考量來完善應急回應體系是有必要的。如，足量的傳染病負壓病房與負壓隔離車；將防護衣、口罩等醫療物資作為常規儲備等等。此外，政府作為應急主導者也應建立緊急狀態下酒店徵用機制；結合人才留澳制度引進傳染病、公共衞生領域專業人士，建立公共衞生領域的智庫平台等手段來完善澳門民防體系。
第二，特區政府作為風險溝通者，需主動順應新媒體發展帶來的社會變化。值得肯定的是澳門經歷過幾次災害事件後，特區政府已清楚意識到在應急響應過程中資訊主動公開對輿論引導的重要。政府主動積極地公開信息，在可以擠壓謠言傳播空間的同時，亦可緩解公眾的恐慌、焦慮、擔憂等心理反應。其次，傳播形式直接關係到資訊傳播受眾的接受程度。從資訊傳播的受眾角度來說，年輕一代是伴隨新媒體的產生而成長起來的，對形象化的表達手法更為接受。同時，澳門老齡化趨勢明顯，老年人更易接受通俗易通的資訊。另外，以專業人士增加資訊可信度、以形象化增加資訊易懂性均是特區政府需注意的細節性問題。除此之外，在非應急回應的情況下，特區政府也可藉由新媒體的方式去普及應急知識。
第三，在經濟環境變化下，特區政府作為資源協調者不僅要協調好應對疫情的資源，更需要協調好經濟發展與防疫抗疫、與社會穩定的關係。一方面，受疫情的影響全球經濟增長極為乏力，而中國內地復工復產，已經開始打造內循環為主的經濟循環。澳門如何融入其中而獲得經濟增長動力，是特區政府應該進一步思考的。另一方面，經濟發展有嚴重的路徑依賴，所以澳門的經濟在長時間內仍會保持以博彩業為主的結構不會有大的變化，特區政府除了繼續推動產業的適度多元之外，可藉由琴澳合作為平台來增加澳門經濟的韌性。此外，在疫情期間，澳門各企業，特別是中小企業受到的影響明顯。特區政府需調動各方資源，給予企業政策支持，尤其是澳門的中小企業，幫助其渡過難關。同時，對於企業的困難員工，需要政府給予額外的關注。
第四，特區政府作為域外聯絡者，需不斷加強對外的溝通與交往能力，尤其是需在協同治理思維之上繼續強化與內地交往的能力。首先，澳門作為「一國兩制」構架下的特別行政區，擁有中央授予的高度自治權。基於澳門的特殊地位，澳門與內地其他省份不同，可與中央部委建立更強的協同關係。其次，澳門與粵港澳大灣區內的城市在各方面均交往密切，處於共生關係。不管是「粵澳協同治理」還是「珠澳深度合作」都需要強有力的「與內地交往能力」作為有力支撐。在應急狀態下，澳門的「對內交往能力」更顯重要。從此次新冠疫情防疫的過程中，特區政府在對內地交往能力上處於不錯的水準。保持良好的對內交往能力可以助推澳門的發展。
第五，疫情讓國際環境變化加劇，要求特區政府發揮自身的平台優勢，主動與各方展開合作，發揮好特區政府作為創新推動者的角色。一方面，在此次新冠肺炎疫情中，中醫藥同樣發揮了積極的作用。澳門在中醫藥科研領域有一定積纍，可充分利用相關的資源以合作、共同開發等方式積極爭取國家的科研任務。一來可以利用澳門的平台作用，協助中醫藥走向世界；二來可推動產學研的深度融合，助力澳門產業多元。另一方面，特區政府可推動制度、經驗層面的創新。澳門在較短時間內控制住了疫情，也與內地基本實現互通，如與內地建立起互認的健康碼系統等經驗，都有必要進行總結而向世界貢獻澳門經驗。
四、結語
新冠肺炎疫情襲來，澳門在特首及其行政團隊帶領下，已經取得了階段性的抗疫勝利，也進入常態化的抗疫階段。雖然社會環境的變化給澳門特區政府在此次防疫過程中帶來了新的挑戰，但是特區政府強有力的防疫舉措得到了廣大市民的肯定。不過，應急回應工作沒有最好，衹有更好。通過以政府在突發公共事件中的不同角色，來觀察特區政府在面臨社會變化帶來的新挑戰後的應對，有利於進一步反思與總結階段性的抗疫經驗，為之後可能面臨的突發公共衞生事件來儲備經驗。
注釋：
①莫紀宏：《〈突發事件應對法〉及其完善的相關思考》，《理論視野》2009年第04期。
②肖金明：《反思SARS 危機:政府再造、法制建設和道德重建》，《中國行政管理》2003年第7期。
③王薇：《跨域突發事件府際合作應急聯動機制研究》，《中國行政管理》2016年第12期。
④王宏偉：《中美軍隊參與應急管理的比較分析》，《北京行政學院學報》2019年第3期。
⑤李國平：《超大城市疫情防控的實踐經驗——建立更加高效的突發公共衞生事件應急管理體系》，《人民論壇》2020年第23期。
⑥陳建國 趙秀娟 範維澄：《中國公共安全科技發展及其在澳門的應用實踐》，《科技導報》2019年第23期。
⑦朱華桂：《論社區抗逆力的構成要素和指標體系》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》，2013年第5期。
⑧《南光集團：身處澳門一線 堅決打好疫情防控阻擊戰》，國務院國有資產監督管理委員會網站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c13668688/content.html ，2020年10月4日訪問。
⑨截至 2月16日下午，本澳纍積疑似個案1,335例，確診10例，以現時本澳約一百張傳染病病床的硬件配置情況來看，顯示原有設施數量不足。今次政府借用私人酒店作初步觀察隔離，至2020年2月4日下午，最高峰有七十人同時入住，反映本澳在興建傳染病大樓和完善硬件設施具有其迫切性，且更要具前瞻性。澳門立法會黃潔貞議員於2020年3月31日全體大會之口頭質詢，批示編號為167/VI/2020。
⑩張濤甫：《把好演算法推薦「方向盤」》，《人民日報》，2019年04月11日09版。
⑪祝哲 彭宗超：《突發公共衞生事件中的政府角色釐定：挑戰與對策》，《東南學術》2020年第2期。
文章原刊於《中評社》。
