曾鈺成：搞好經濟民生就能提高政府的認受性嗎？

我曾在2013年多次公開表示，如果在2017年不能普選行政長官，香港將陷於不能管治。對於我這說法，當時很多人都不以為然。不幸地，普選行政長官的方案不獲通過，2017年繼續由1,200人組成的選舉委員會選出行政長官人選。但當有心有力、中央信任、形象正面的林鄭月娥成為新任行政長官，社會氣氛大見緩和，「不能管治論」便更沒市場了。

去年10月，林鄭月娥出席一個英文電視節目時，主持人問，行政長官不是普選產生，政府沒有人民授權，能否有效運作？她充滿自信地說，她上任15個月以來，政府有效運作，在教育、科技和民生方面都已做出不少成績。她又引述一位大學教授的著作說，即使沒有普選，「憑着良好政策和努力工作，同樣可以贏得管治的認受性(Legitimacy in governance can also be earned by good policy and hard work)」。

兩年功績  一鋪清袋

假如林鄭今天要回答同一個問題，她會怎麼說呢？我這樣問，絕無半點幸災樂禍之意：在政改爭議鬧得如火如荼的時候，我熱切地希望一個普選行政長官的方案能夠通過；到政改失敗，我擔心香港不能管治，但同時真誠地希望，事實證明我的判斷是錯誤的、我的擔心是多餘的，香港的經濟和社會可以繼續發展，直至出現適當時機重啟政改。而林鄭上場之後的一段日子，特區政府的管治似乎左右逢源，得心應手。誰也沒想到，一場「修例」風波，竟然令林鄭政府過去兩年累積的管治認受性「一鋪清袋」。

林鄭在電視節目中沒有說她引述的是哪一位教授的著作。研究管治有效性(effectiveness)和認受性(legitimacy)之間關係的學術著作不少，其中確有理論認為，有效管治可以給不是由選舉產生的政府賦予認受性。不過也有學者指出，「有效性帶來認受性」這因果關係不是必然的、絕對的；要讓有效管治轉化為人民對政府的認受，必須具備若干條件。拿這些條件跟香港的實際情況作對比，就會發現「政府只要集中精力搞好經濟民生，自會贏得市民信任和支持」的想法，可能只是鏡花水月。

目標一致  才會認受

例如，有效管治要產生提高政府認受性的作用，政府和人民必須有共同的目標，同時人民要覺得政府的有效管治就是達到這些共同目標的條件和保證。有人會說，香港市民和特區政府的共同目標就是維持香港的穩定繁榮；政府搞好經濟民生，這共同目標就達到了。然而，深入一點分析：在許多香港市民眼中，特區政府的有效管治對維持穩定繁榮的作用頂多是消極的——穩定繁榮不是來自政府的好政策，而是來自政府不推行錯誤的政策；政府愈「有為」，市民愈擔心。所以，穩定繁榮其實不能提高政府的認受性。

更重要的，在維謢「一國兩制」的問題上，市民未必相信特區政府和他們有着共同的目標。林鄭說，任何問題一涉及特區和中央的關係，便會引起香港社會很大的猜疑。這正是香港目前的政治現實。很多市民覺得在「一國兩制」的實踐上，中央和他們的目標並不一致；行政長官由中央任命，不是由香港市民選出，於是當中央和港人的意願有矛盾時，行政長官不會站在港人一邊。特區政府的管治不論多麼有效，都不能消除港人這種疑慮，因而也不能提高政府的認受性。

普選優越  深入人心

另一個影響有效性和認受性之間關係的因素，是人民對「認受性」抱有的觀念。雖然很多人會說「民主」是普世價值，但在具有不同的歷史文化背景、不同的社會經濟狀況的地方，人民對民主的意義和重要性會有十分不同的看法。對很多西方國家的人民來說，一個不是選舉產生的政府不可能有任何認受性，不論它的管治是否有效；但在一些從未實行普選而社會經濟發展令人民基本滿意的國家（例如中國），或者行了普選一段不長的時間而人民生活未見因此改善的國家（例如某些前蘇聯加盟共和國），管治能力便可能成為政府認受性的來源，比是否選舉產生更為重要。

香港的選舉歷史並不長；過去數十年香港社會經濟發展的成就，並不是來自民主制度。可是，大部分香港市民，會不會認為管治能力強的政府就是有認受性的政府呢？我相信不會：這一方面是由於《基本法》寫了普選是香港政制發展的最終目標，「普選是最優越的制度」這觀念已深入人心；另一方面正如上面所說，港人相信由自己選出來的行政長官才可以在「一國兩制」下維護港人的利益。

假如2017年實現了普選行政長官，就不會發生「修例」風波嗎？不能這麼說。但普選產生的政府，會有較大的政治能量，可以減少發生政治危機的風險，提高處理政治危機的能力。

 

文章原刊於《am730》。

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