陳抗：武漢封城防疫給公共治理的啟示
治理國家、管理公共事務靠誰？當然是靠政府。許多人都會認為這是天經地義的事。可是，由於現代社會面臨的治理問題更加複雜、利益和需求更加多元，因此自上個世紀90年代以來，公共管理理論強調動員政府以外的力量參與治理的重要性，認為現代化國家治理體系必須由政府、企業和社會組織三者共同組成。這三個治理主體相互配合、各施所長，就像一張凳子的三條腿那樣缺一不可。這個新的治理理念，最近在中國武漢防疫的實踐中又一次獲得支持。
面對來勢洶洶的2019冠狀病毒疫情，武漢從2020年1月23日開始以封城的措施阻斷病毒傳染渠道。實行封閉管理之後，企業和社會組織停止運作，跨地域的社會組織也很難直接接觸到武漢的求助者。這個舉措客觀上創造了一個獨特的環境，讓我們觀察到在企業和社會組織基本缺席的條件下，由政府單獨承擔公共治理責任的情況。
誠然，中國中央集權的政府掌握和動員資源的強大能力是毋庸置疑的。在封城後短短的時間內，政府從全國各地調動了上萬醫療人員、大批緊缺醫療物資支援武漢。只用了兩周時間，擁有上千病床的火神山醫院和雷神山醫院就相繼建成並投入使用。緊接着，武漢又建造了16家方艙醫院收治數以萬計的輕症冠病患者。經過一個月的努力，武漢醫院對冠病病人終於能夠做到「應收盡收」，疫情也得到了有效的控制。
高度集權的舉國體制有高效實現單一政策目標的優勢。可是，武漢封城的經驗告訴我們，政府制定計劃時雖然力求縝密周全，但因為出發點不同、信息不對稱，在實施過程中難免出現疏漏，無法包攬一切。企業和社會組織在公共治理中的作用是不可或缺、不可替代的。
企業的作用不可或缺
武漢疫情迅速暴發，醫療物資奇缺。一方有難，八方支援。當援助物資從四面八方運到武漢時，物流量迅速增長。這時，大宗貨物寄送就需要捐贈者和醫院自己想辦法，依靠志願者幫忙處理。另一方面，由於政府要求捐贈物資由武漢紅十字會統一處理，而紅會又人手不夠、缺乏經驗，造成捐贈物資堆積如山，物流癱瘓、無人調度，堆積在倉庫中的物資無法及時分配給急需的一線醫護人員。
政府後來將這個令武漢紅會頭痛不已的捐贈物資清點發放難題，交給一家民營醫藥物流公司處理。專業的事交給專業的人來做，效果大不一樣。這家公司能夠在兩個小時內完成緊急醫藥物資從到貨到分配的過程，立刻緩解了物流瓶頸。
上面的例子體現了企業參與公共事務的重要性。後來，當重慶、山東等外地政府組織捐贈近千噸蔬菜給武漢的時候，這種模式又派上用場。由於蔬菜易腐爛、不利存放，沒有人手處理很快就爛在倉庫里。武漢市商務局決定將蔬菜交由三大商業超市平價銷售，收入上繳市財政作為防疫資金，既避免複雜的配送方案，又減少了不必要的浪費和交易成本，是一個聰明的處理方法。雖然免費贈送的蔬菜被出售引起一些人的質疑，但一經解釋大家也能夠理解。
武漢封城帶來的另一個問題，是本地醫護人員上下班沒有公共交通工具，而這個問題的解決也離不開企業的支持。一家網約車公司組織網約車司機參加志願者車隊，負責接送醫生、護士上下班；還有一些公司提供共享腳踏車和電動車，給那些住家離醫院比較近的醫護人員使用。
以上事例說明公共部門和私人部門合作的重要性。這類事例現在越來越常見，許多企業還特地設立「公司社會責任部門」專門處理與公共事務相關的問題。
社會組織的作用不可替代
社會組織有貼近群眾、及時發現問題、行動靈活等優點，在公共治理中起着不可替代的作用。這次武漢抗疫中，社會力量的參與大多數是由志願者發起和組織的。
外地支援武漢的醫護人員被安排在酒店住宿。可是，封城以後酒店不提供餐食，這部分醫護人員的吃飯問題無法解決。汪勇是一名順豐快遞員兼網約車司機。他不但發動網約車司機參加志願者車隊接送醫生護士上下班，而且及時發現了住酒店醫護人員的吃飯問題。汪勇組織志願者提供泡麵、熱水，還找到餐廳、飯店、便利店提供免費飯盒，為7800名醫護人員解決吃飯問題。另一名志願者叫劉鮮，是來自四川的90後。她和同事一起趕到武漢，每天為定點醫院的醫護人員送500個盒飯，已經堅持了一個月。
志願者和社會組織主動為醫療人員排憂解難，他們做的另一件事情也是抗疫指揮部沒有想到的。遠離武漢的梁鈺從電視畫面上看到醫護人員身穿防護服、戴護目鏡和手套腳套全副武裝的樣子，她立刻想到的是女醫護人員，如果遇上生理期會有多大的不方便。網上一經詢問，發現女醫護人員對衛生棉的需求巨大，而且要的還不是一般的衛生棉，而是更為耐久的安心褲（褲型衛生棉）。梁鈺立即和無錫靈山慈善基金會聯合發起「姐妹戰疫安心行動」的線上籌款活動，為醫護人員募捐安心褲。她組建志願者團隊一方面向社會、廠商募捐，一方面給醫院打電話、發表格，統計女性醫護人員數量、需求、尺碼。從2月7日到3月2日這不到一個月的時間裡，「姐妹戰疫安心行動」已經籌得和協調捐贈了安心褲55萬條，一次性內褲30萬條。
因為安心褲沒有被政府或抗疫指揮部納入統一採購的必需物資項目，不能享受綠色通道，志願者還必須自己想辦法運送。還好有萬能的微信群，只要梁鈺團隊將發貨的需求詳細寫出、發到各個群里，總會有當地自發組織的志願者車隊幫忙送貨。「安心行動」也受到一些企業的支持，生產廠家捐贈安心褲，物流公司免費送貨。
抗疫是大事，戰鬥在第一線的醫護人員自然成為社會的關注重點。然而，抗疫還迫使其他病人讓路，必須動手術的只能推遲手術，需要透析的腎病患者也做不了透析。武漢實現封閉管理後，交通限制、門診停診，藥店又不開門，慢性病患者買葯成了難題。一名叫吳悠的年輕中學老師發現了買葯難的問題，發起組織義務送葯團隊，騎電動車為600多個求助者買葯送葯。
封城也給不少到武漢打工的外地人造成巨大的不便。他們原本打算返鄉過年，已經退掉租房，處理了生活用品，卻毫無準備地被拋棄在這座城市的各個角落。他們回不了家，吃住都無法解決。武漢的志願者給他們送來食物、發放口罩，在寒冷的冬天為陷入困境的外地人送來了溫暖。
在疫情肆虐之下，武漢累計死亡病例數千人。經歷這麼多死亡的武漢人，心理創傷很難避免。武漢、四川、上海、北京等地的心理諮詢師志願開通心理援助熱線，免費為求助者服務。
陷身圍城中的武漢作家方方在日記中寫道：「早期的武漢，倉促封城，就像一個百孔千縫而且連底都沒有的大水桶。政府全副精力忙着把底先兜住。桶邊的百孔和千縫，卻無力顧及。得感謝無數志願者的出現，這些年輕人太了不起了。是他們見孔便堵，見縫即填。」事實說明，政府要包攬一切、領導一切實際上是做不到的。沒有無數志願者、社會組織和企業的參與，武漢的抗疫行動是無法堅持下來的。
武漢的經驗還告訴我們，中國經歷了改革開放以來的經濟發展，人們的公民意識和社會參與度都已經提高，但沒有或無法組織起來。社會力量的參與，這次主要是志願者發動的。沒有組織的志願者比較散亂無效，協調困難，也缺乏核實信息和組織調配資源的能力。例如，想幫助外地滯留人員的志願者有時候花了很大氣力調配運輸物資，結果到現場時才發現接受幫助對象已經不在，無功而返。
缺乏社會組織也影響了政府的工作效率。當決定要全面排查冠病病例時，政府發現社區工作人員遠遠不夠用，於是組織數萬志願者到社區服務。不少志願者感到疑惑：為什麼要每天花很長的時間到別的社區去？為什麼不能在自己的社區做同樣的工作？顯然，如果有社區社會組織的協作，這件事就能做得更好、更有效率。
武漢封城還在繼續，企業、社會組織和志願者還在默默奉獻，還在參與公共事務的管理，提供稀缺的公共產品，同時也在給我們提供一個寶貴的啟示。
（作者是新加坡國立大學、李光耀公共政策學院中國項目主任）
文章原刊於《聯合早報》。
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