戴慶成：港《反外國制裁法》影響有多大？

中國全國人大常委會本月17至20日將在北京召開會議，據悉屆時會把《反外國制裁法》納入《香港基本法》附件三，以便在香港實施。雖然有關消息尚未得到當局證實，但港府律政司司長鄭若驊近日已對外放風，指該做法是最自然也最恰當的方法，估計十之七八會成真。

回想美國前任總統特朗普執政期間，發起對華貿易戰、拉攏盟友一起打壓中國科技企業、借香港反修例事件制裁中國和特區官員，一連串動作令中美之間的博弈出現數十年未見的激烈與緊張。其後拜登擔任美國總統，兩國關係迄今未見明顯改變。美國甚至借新疆人權問題進一步對中國官員及企業加以制裁，中美關係沒有任何緩和的跡象。

對於美國的制裁，近年被制裁的多個國家各有不同回應，如伊朗難以還手，無法反制；俄羅斯「抱團取暖」，尤其是加大與中國的合作力度，同時「另起爐灶」積極去美元化。相比之下，中國是在今年6月通過針對性的《反外國制裁法》正面回擊。《反外國制裁法》一旦在短期內納入《香港基本法》附件三，意味着北京決意加大反制美國制裁的力度。

在一定程度上，北京對美國的反制措施和其他國家不同，正好反映了中國已經很長時間是世界第二大經濟體，有足夠的政治實力去抗衡美國。換作是以前，中國或許只能繼續韜光養晦。

不消說，中國的《反外國制裁法》無疑可以發揮一定的威懾作用，尤其是在一定程度上壓抑美國國內長期存在干涉中國國內事務的氣焰。但值得注意的是，若香港也推行《反外國制裁法》，由於當中涉及到「長臂管轄」的次級制裁，其影響不可不察。

在國際政治舞台上，國家之間的相互制裁林林總總，種類很多。若是直接對被制裁方實施制裁，就叫初級制裁；如果是對被制裁方進行制裁的同時，也限制第三國的企業或個人與被制裁方進行貿易經濟往來，並對違反規定的第三國企業或個人施加處罰的制裁，則叫次級制裁。

近年美國針對中國官員或企業的制裁，除了直接制裁，也有不少涉及到次級制裁。譬如美國過去幾年制裁伊朗，華為被列入實體清單的次級經濟制裁事件就是一起舉世矚目的例子。華為創辦人任正非的女兒孟晚舟被美國指違反美國禁運伊朗的法律，在過境加拿大時被加方扣押以引渡到美國受審。這起官司到現在還沒有解決，但過程暴露出美國的「長臂管轄」可說無遠弗屆。

至於去年被美國透過全球金融系統制裁的香港特首林鄭月娥，也是次級制裁的另一個典型受害例子。由於美國的制裁，沒有任何金融機構敢做林鄭的生意，導致她的銀行賬戶被封，連每個月的薪水都無法從銀行領取，只能領現款回家。

如今北京推出《反外國制裁法》，可以說是彷效美國，用其人之道還治其人之身，還擊美國的「長臂管轄」。

細看《反外國制裁法》，其中有一條條文是「任何組織和個人均不得執行或協助執行外國對中國公民、組織採取的歧視性限制措施」。換言之，日後除了美國政府，如果有第三國的企業和個人參與美國制裁中國的行動，中國政府就會對這些企業和個人進行反制裁。那麼，外國企業和個人就會面臨失去中國市場的結果。

當然，不少參與制裁的外國企業和個人未必有太多資產在中國大陸，《反外國制裁法》對他們的影響或許不大太。但香港長期以來就是國際金融中心，許多跨國企業都有在香港設點。一旦北京將《反外國制裁法》引用到香港，將對這些企業造成一定的影響。

到了那時候，外資公司就會面對一個兩難：協助美國制裁，將觸犯中國法律，若這些外資金融機構在香港有子公司或者業務，將受到《反外國制裁法》管轄。但如果它們不協助美國，又會受到美國處罰。凡此種種，都讓許多外資公司大為頭痛。

據了解，不少在港跨國金融企業已做好風險評估預案，其中一個選項是減少與高風險政治人物的生意往來。在此情況下，政治人物日後到香港銀行開戶可能會比以往更加困難。

無論如何，《反外國制裁法》的背後是一場國際權力的博弈，一旦在香港實施，難免會對香港作為國際金融中心的地位造成一定的負面衝擊。作為中美角力前沿陣地的香港，在這一場博弈中只能被動成為大國競爭的犧牲品。

東南亞地區有一句諺語：「大象打架，螞蟻遭殃」，這句話套在眼下的香港並不為過。

 

文章原刊於《聯合早報》。

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