中評智庫：美國與華對抗的戰略困境
上海東亞研究所所長助理包承柯教授在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊8月號發表專文《美國持對抗性對華政策的戰略困境》，作者認為：自特朗普進入白宮對中國採取強硬政策後，美國的外交政策陷入了多重自相矛盾的戰略困境中。這一系列自相矛盾的戰略困境的政策目標又在拜登總統掌權之後未加調整而全盤繼承，充分顯示出美國的戰略目標出現了混亂，也反映出美國政治精英的戰略思考的立意狹隘，衹在乎美國的霸權利益，衹要求其盟國和二流夥伴綁架在美國的對外戰略目標中即可。要防止中美關係發生顛覆性的變化，就必須管控“台灣問題”，不能讓它無序發展。“台灣問題”是美國干涉中國核心利益的重要棋子，也是美國政府的沉重政治負擔，這個棋子使用不好會損害美國的自身利益。文章內容如下：
一、前言
拜登總統於今年5月下旬實現了他任職以來的首次亞洲之行。在俄烏衝突正酣的背景下，美國正在加大力度通過對烏克蘭的支援同俄羅斯進行對抗，又在東京參加印太四國峰會（Quad），並構建針對中國的“印太經濟架構”（IPEF），凸顯美國對外政策採取兩線對抗戰略。一方面要在歐洲大國爭霸的傳統舞台同俄羅斯爭一高低；另一方面又要在印太地區維持美國的霸權秩序，遏制中國的崛起。在拜登訪問日本之後，美國國務卿布林肯於5月26日在喬治敦大學發表美國對華政策的演說指出，“儘管普京總統發動的戰爭還在繼續，我們仍將聚焦於對國際秩序最嚴峻的長期挑戰，這就是中國的挑戰。”他的說辭充分反映出美國要在兩線對抗的戰略目標。
自特朗普進入白宮對中國採取強硬政策後，美國的外交政策陷入了多重自相矛盾的戰略困境中。擔心中國迅速崛起會挑戰美國世界第一的地位。在這一因素作用下，美國把歐洲盟友拉過來要共同對抗中國的崛起。在俄烏衝突前，美國竭盡全力挑撥中俄關係，要與俄羅斯聯合在一起對抗中國；在俄烏衝突後，還要中國站在美國一邊譴責俄羅斯，又同時在中國周邊構建反華包圍圈；為了對抗中國，美國無視中美經貿深度相互依賴的狀況，提出要在產業供應鏈和高科技領域與中國公司脫鈎。為在印太地區重塑與中國競爭的外部環境，一方面構建美日澳印四方機制下的排華對抗機制，另一方面建構美英澳（AUKUS）三國軍事安全機制，並排斥美國在亞太地區第一盟友的日本和印度參加，讓日本和印度淪為美國在印太地區的二流夥伴。
這一系列自相矛盾的戰略困境的政策目標又在拜登總統掌權之後未加調整而全盤繼承，充分顯示出美國的戰略目標出現了混亂，也反映出美國政治精英的戰略思考的立意狹隘，衹在乎美國的霸權利益，衹要求其盟國和二流夥伴綁架在美國的對外戰略目標中即可。
二、美國對華戰略的調整帶來的戰略困境
隨著中國經濟快速發展接近美國的經濟總量，美國政治精英的焦慮感也在同比上升，他們擔心美國的霸權會因此旁落。為遏制中國的發展，特朗普政府調整了對華政策，構建起以對抗中國為核心內容的印太戰略。這是尼克遜總統訪華以來，美國對華政策發生的重大轉變。如果說尼克松總統時期調整對華戰略是為了應對蘇聯的挑戰，那麼這次美國對華政策的調整，是把中國作為主要假想敵，重新構建針對中國的區域戰略環境。但是美國外交戰略的調整並非這麼容易，它涉及到美國的霸權秩序的調整。
美國為了重塑圍繞中國的國際環境，需要找到支撐美國戰略的幫手，但是在印太地區美國的幫手是少之又少，依靠歐洲盟友的幫助是美國不得不做的選擇。但是美國的歐洲夥伴們並不可能完全隨著美國的指揮棒轉，其原因是多重的。首先，英法德意等歐洲國家儘管其政治、經濟、軍事、意識形態和價值理念等都與美國非常接近，也享受著美國霸權給歐洲帶來的利益。但是地緣政治的安全因素還是在歐洲而不是在亞洲，俄羅斯是歐洲國家最為擔心的國家。儘管冷戰已經結束了有30年，美歐的戰略目標還是在不斷削弱俄羅斯的影響力。今年2月下旬爆發的俄烏衝突衹是以上戰略發展遭到俄羅斯的反擊帶來的結果。歐洲無法把中國列為安全戰略中首要或長期的假想敵。
其二，英法德意等歐洲國家與中國儘管存在意識形態和制度上的差異，但並沒有妨礙中國和歐洲國家的經貿合作。中國長期以來是這些歐洲國家最大的貿易夥伴，歐洲國家領導人都非常清楚，巨大的中國消費市場是歐洲產品最好的去處。單是這一因素也足見中歐關係的重要性。在俄烏衝突的背景下，歐洲的經濟已經被俄羅斯能源減少供應搞得通脹四起，如果歐洲國家緊跟美國對華戰略調整，把歐洲巨大消費市場置於敵對假想國來對抗，將會引發歐洲經濟蕭條，損害歐洲自己的利益。
其三、歐洲國家為了迎合美國印太戰略的需要，在人權和“台灣問題”上已經對中國作了很多干涉性的評論。但是歐洲國家已經不是一百多年以前那樣走遍世界無對手的國家。今天的歐洲已經無法同中國進行實質性的對抗。不僅沒有經濟和軍事上的力量，在發生衝突的背景下歐洲國家並不具備向印太地區投送大規模軍事力量的能力。現在在俄烏衝突的背景下，歐洲國家已經是捉襟見肘不得不把有限的力量放在可能的不測事件上，哪裡還有更多的力量來同中國對抗？
在美國一心想推動印太戰略的架構中，同美國已經實現戰略結盟，又同中國在地緣政治上有潛在衝突的國家就是日本。日本是美國推行印太戰略以來最早加入四國機制（Quad）的成員，冷戰時期就是美國在亞太地區的重要盟友，曾經是亞太地區經濟實力最強的國家，由於中國的崛起，這一地位被中國所取代。被超越的日本現在衹有依靠美國，利用美國政治精英對中國崛起的焦慮感，加強同美國之間的同盟關係，在美國同中國的對抗過程中尋求日本利益。
但是日本同美國的政治文化或價值思考並不完全相同，日本人的思考方式更多是亞洲方式，而非西方文化價值鏈中的一環。此外，美日之間在軍事關係上雖然是同盟關係，但是這一同盟並非是平等的同盟，至少不是美國同英國這樣可以互相平等商談的同盟。美國是二戰的勝利者，是戰後對日本主要的占領國。在1952年美日之間簽訂和約，日本恢復了國家主權，但是在美國的壓力下，美日還簽訂了”美日安保條約”。從表面上看美日兩國似乎是同盟關係，但其實質衹是開放了日本的軍事基地，讓美軍可以在日本繼續自由駐扎。這一條約顯示美日之間並不是完全平等關係，衹是證明日本在恢復主權之後，美國可以繼續維持霸權地位。美國對日本這樣的合作夥伴是心知肚明。正是因為美日兩國存在著明顯的差異，因此這兩國的戰略目標和戰略發展軌跡不完全一致。當然，美日兩國的對外戰略中的某些問題上有著相同的認識，其中一點就是他們都希望遏制中國崛起。美國在建設印太霸權秩序過程中，日本並非是美國真正的盟友，這是美國印太戰略中又一個難以擺脫的戰略困境。
2021年9月，美國為了加強印太戰略的安全框架，在印太四方機制（Quad）之外，又同英國和澳大利亞建立Augus機制。這是一個由美英兩國向澳大利亞提供核動力攻擊潛艇的軍事安全合作機制，是三個英語國家在印太地區構建霸權秩序的安排。有了這個合作機制，這三方可以在核動力潛艇方面進行軍事武器資源共享。為了區別對待，美國國安會印太專員坎貝爾明確指出，Augus三國安全聯盟不會邀請日本參加。據稱在拜登總統訪問日本時，岸田文雄首相還在會談時提出過這個問題，結果遭到拜登總統的拒絕。這一聯盟的出現，再次證明日本衹是美國的二流夥伴。
澳大利亞長期以來一直是美國的重要盟國，是美國主導印太四國機制（Quad）最初的成員，2021年9月澳大利亞又成為Aukus安全聯盟的成員。澳大利亞雖然是美國的鐵杆盟友，但是它地處南太平洋，與中國的距離相差甚遠，實在有些鞭長莫及。此外澳大利亞人口衹有2500萬人左右，可以動用的人力資源相當有限，難以同中國進行對抗。因此，澳大利亞的存在衹是表明，美國在印太地區挑戰中國時會顯得不那麼孤獨。
印太四國中的印度其實並不是美國的傳統盟友，衹是印度同中國有著邊界分歧，讓美國認知到在對付中國時有一個人口資源大國可以合作。印度地處南亞，是中國的側翼。當美國等其他國家在中國東海、台海或南海等區域挑起事端時，再增加印度在中國的西南側翼進行挑事，會牽制中國在東南沿海力量的分布。但是，中印之間除了邊界問題有分歧之外，在社會的價值理念和政治文化方面雖然不同，但沒有出現價值觀念上的相互排斥現象。印度很難成為美國對抗中國的真正有價值的盟友。
綜上所述，美國在推動針對中國的印太戰略時，能夠尋找到的戰略盟友屈指可數，因此很難建立起一個類似於北約組織的機構，很難形成戰線分明的反華包圍圈。日本儘管不被美國所待見，但是日本出於自身利益需要，會竭力幫助美國建立起印太地區以美國為中心的霸權秩序，以顯示美日同盟的存在感。因此，從本質上看，美國的印太戰略其本質上還衹是中美兩國的對峙和對抗，不管是印太戰略也好，不管是印太四國機制（Quad）也好，或是Aukus三國機制也好，衹是美國把外交戰略重點轉移到印太地區時通過不同的美國霸權形態表現出來而已。美國需要這樣的霸權過程，這有助於消除美國政治精英內心中的焦慮感。但是這一系列新機制的出現並沒有實質性改變印太地區戰略力量的對比。
美國的歐洲盟友由於地緣政治的需要，首要關心的是歐洲安全，美國作為傳統的霸權國家，也不得不分配更多的戰略資源投入到歐洲的安全舞台上，一方面要維護美歐戰略同盟，另一方面要繼續應付類似俄烏衝突帶來的安全問題。美國可以投入到印太地區的戰略資源是有限的，要在力不從心的環境里構建美國新的戰略架構其困難度可想而知。
三、美國在“台灣問題”上的戰略困境
“台灣問題”是中國國內戰爭遺留下來沒有完全解決的問題。在兩蔣時期，“台灣問題”反映了一個被推翻了的舊政府和一個新政府之間取代過程中的政爭。李登輝擔任台灣地區領導人之後，推行讓台灣擺脫中國主權管轄的“兩國論”，由此“台灣問題”發生了新的變化，維護國家統一防止分裂成為“台灣問題”的主要內涵。
美國長期以來一直插手“台灣問題”，是影響“台灣問題”得不到解決的外部因素。拜登總統於5月22日到訪日本時再拿“台灣問題”說事，甚至用似是而非的方式來表示將會“保護台灣”，這是前所未有挑釁中國政府在“台灣問題”上的立場。在拜登總統回答記者提問後，遠在美國的白宮發言人緊急滅火，聲稱“美國對華政策沒有改變”。美國政府既要在新的環境下挑起“台灣問題”給中國帶來新的麻煩，又要強調美國對華政策的一致性，凸顯美國對華政策在處理“台灣問題”存在著新的困境。
開羅會議是最早討論台灣擺脫日本殖民統治回歸中國的國際會議。如果從開羅會議上論及台灣回歸中國算起，至今已接近80年的時間。美國政府處理“台灣問題”存在三個階段的演進過程。第一階段是台灣從日本殖民地回歸中國政府管轄，在這一階段從1943年11月的開羅會議到1945年10月25日台灣光復用了不到兩年的時間實現了目標。第二階段是1949年10月中華人民共和國政府取代所謂的“中華民國政府”到中美兩國建立外交關係。這一階段美國政府幾乎走過了30年的時間，才真正認知中國政府對“台灣問題”的主權地位。第三階段是1979年1月1日全國人大常委會發表《告台灣同胞書》為起點，大陸開始了和平統一的新進程，美國在這一進程中扮演的角色正在發生變化。
1943年11月22日至26日舉行的開羅會議是最早提出把台灣交還給中國的國際會議。當時，中美英三國領導人就反法西斯聯合作戰問題進行了討論，參加會議的美國總統羅斯福為加強中美英三國共同作戰反擊日軍，激勵和增強中國軍人打擊日本侵略者的意志，主動提及在戰後應該把日本侵占的中國東北、台灣及澎湖列島等領土主權交還給中國。經過中美英三國代表多輪雙邊和三邊會議的討論，最終達成一攬子協議，明確了三國軍人共同加強對日聯合作戰，直至日本無條件投降。同時，會議確定把中國東北、台灣及澎湖列島交還給中國。從《開羅宣言》中所傳達的信息是非常明確的，即中國軍人將加強對日作戰，作為回報，中國政府在戰後收復被日本所竊取的中國領土。因此可以說，台灣回歸中國是中國軍民在對日作戰中做出了巨大民族犧牲換來的，是中國人民用血的代價得來的。中國東北、台灣島和澎湖列島回歸是中國人民抗日戰爭的勝利成果。1945年10月25日日本政府依據《波茨坦公告》的精神，實踐了中美英三國《開羅宣言》的條件，交出了台灣島，實現了台灣回到中國懷抱的目標。
在台灣成為中國的一部分之後，中國國內的政治鬥爭發生了激烈的衝突，導致了民國政府被推翻，國民黨當局退守到台灣島，形成了兩岸現在的格局。1949年新中國成立，美國總統杜魯門在1950年1月5日發表聲明，承認“台灣是中國人的事，美國不予干涉”。衹是同年6月25日朝鮮半島發生戰爭，6月27日杜魯門再次發表聲明，吞噬了1月5日聲明的立場，派遣美國軍隊到台灣海峽進行巡邏，阻止解放軍解放台灣。這導致了海峽兩岸雖然同屬一個中國，但在長達30多年的時間里彼此沒有往來的狀況。
1972年2月下旬尼克遜總統訪華，再次確認海峽兩岸的中國人都承認一個中國，承認台灣屬於中國的一部分。在尼克松總統結束訪華前夕發表的《中美上海公報》顯示，“美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為衹有一個中國，台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。”尼克遜訪華為中美兩國政府1979年正式建立外交關係作了重要的鋪墊。中美雙方在“台灣問題”上已經形成了共識，否定了國際社會中存在的所謂“台灣地位未定論”的觀點，回到了1943年12月《開羅宣言》所闡述的立場，即台灣已經回歸中國的基礎上，確認台灣是中國的一部分，並特別強調美國政府對這一立場不提出異議。
在尼克遜總統訪華之後，經過長達近7年的談判，美國政府接受了中國政府所提出的“撤軍、斷交、廢約建交三原則“。1979年中美兩國政府正式宣布建立外交關係。如果說尼克遜總統訪華發表的《中美上海公報》的意義在於連接了美國政府自《開羅宣言》之後“台灣屬於中國一部分”的主張寫進了《中美上海公報》，成為中美兩國政府的共識，那麼《中美建交公報》的意義在於“美國政府承認中華人民共和國政府是中國唯一合法政府”的立場。這一立場否定了在台灣的所謂“中華民國政府”是中國政府的立場。在這一建交公報中，美國政府又再次明確強調：“美利堅合眾國政府承認中國的立場，即衹有一個中國，台灣是中國的一部分。”
從《開羅宣言》到《中美上海公報》，再到《中美建交公報》這一文件鏈系統說明美國對華政策的演進過程，這是相互連接缺一不可的文件鏈。反映了二戰後台灣交還給中國政府管轄的事實，解決了台灣的歸屬問題；也反映了1949年中國國內戰爭引起的政權更迭，經過近30年美國政府終於承認中華人民共和國政府成為中國的唯一合法代表的立場。
即使是“台灣問題”已經有了這樣明確的政策邏輯鏈的發展，美國政府還在為“台灣問題”尋找政策空間。1979年4月，美國政府不顧對中國政府的政治承諾，在廢除《美蔣共同防禦條約》的同時，又通過了《台灣關係法》，為向台灣提供自我防衛武器提供了法理依據。這一法律的成立又給美國政府提供了干預中國內政的法理環境。美國政府在對華政策上採取兩面策略，一邊在強調接受“一個中國”的政策，通過接觸政策同中國大陸繼續交往，另一方面則不斷向台灣供應軍事武器，間接阻礙和破壞了中國大陸所推動的兩岸和平統一的努力。
到了上世紀八十年代末九十年代初，國際環境和台灣島內的政治環境都發生很大變化。原來看似強大的蘇聯瞬間瓦解，冷戰對峙的時代結束。在台灣，兩蔣時代結束，李登輝上台掌權，由於他積極推動“台獨分裂”的政策方針，兩岸對立和對抗則明顯加劇。2000年民進黨領導人陳水扁繼承了李登輝的“台獨”衣鉢，鼓吹“一邊一國”被國際社會稱呼為“麻煩製造者”。2016年5月蔡英文再次作為民進黨領導人掌權，不斷以“漸進台獨”的方式挑釁中國大陸的政策底線，加劇了兩岸的緊張局勢。
2021年1月拜登政府上台之後，中美關係何去何從，到了一個新的十字路口。一年多的外交過程顯示拜登政府並沒有擺脫特朗普時期對中國快速崛起的焦慮感。今年5月26日布林肯國務卿發表的對華政策演講，表明了美國將會把中國看作是長期挑戰，把中國看作是美國的長期競爭對手。在他的講話中還顯示，美國並沒有放棄“一個中國”政策為基礎的對華政策，也表明美國不支持“台獨”的立場。中國並不迴避挑戰，中國也不會害怕競爭。但是涉及到“台灣問題”，出現損害中國核心利益的問題，中國也不會退讓。
今天中美關係的緊張和對峙同美國國內狹隘的焦慮心態有密切的關聯。美國不願接受世界第一的地位會旁落，它更擔心由此而來的世界霸權也會隨之旁落。修昔底德陷阱的發展邏輯一直籠罩在美國政治精英的心中，成為揮之不去的陰影。取代美國的世界霸權不會也不是中國對外戰略的目標和方向，中國並不尋求勢力範圍和霸權秩序，也反對其他國家建立損害中國利益的霸權秩序。中國一直是以積極的態度尋求與包括美國在內的國家進行合作，建立平等交往互利合作的前景，有助於亞太地區乃至世界的繁榮和穩定。
美國不應該在中美關係中玩兩面手法，一方面接受一個中國的原則，一方面給台灣軍售武器。這樣損害中國利益的事情已經發生過很多次，但不可能一直延續下去。台灣是中國的一部分，中國大陸不可能永遠讓其置放在尚未解決問題的空間里。既然是中國的一部分，實現國家的統一也必然是中國人的使命。因此，要防止中美兩國不至於發生衝突，維持兩國關係的穩定就有必要推動“台灣問題”的解決，讓台灣真正回歸到“一個中國”的框架中是合理的安排。在中美走向競爭和對抗的環境里“台灣問題”處理不好會像一根導火索引發區域衝突。現在台灣島內掌權的是主張“台獨”的民進黨當局，他們衹要啟動任何“台獨分裂”的程序，就會觸動中國大陸的核心利益，就會引爆中美關係已經緊張的態勢，如果美國在這樣的環境里採取行動阻止中國大陸對“台獨分子”懲罰，會給中美關係帶來毀滅性的打擊。
中美兩國如要維持兩國關係的穩定，就必須要對“台灣問題”有所管控，防止島內的“台獨分裂勢力”的搗亂和破壞。美國不能夠在承認一個中國的政策框架下，又同時向台灣出售軍事武器。“台灣問題”總有一天會解決，美國政府需要認真思考在“台灣問題”獲得解決的背景下，如何發展中美兩國關係。
四、結論：適時解決台灣問題有助於中美關係最終走向穩定
在俄烏衝突日趨激烈的背景下，美國開啟了構建針對中國的印太戰略霸權秩序的過程，以應對中國快速崛起而帶來的挑戰。今年5月26日布林肯國務卿發表對華政策演講，把中國的發展看作是對美國的長期挑戰，是一種非常嚴重的誤判。美國一邊要維護在歐洲地區的老大地位，另一邊要構建印太地區的霸權秩序。美國的戰略觸角伸得太長，使得美國實際上很難在印太戰略框架下形成有意義的價值聯盟來對抗中國。美國的歐洲盟國忙於應對在烏克蘭問題上的挑戰，他們沒有更多的精力和能力來滿足美國的戰略需求，其關鍵的因素還在於，對歐洲國家產生地緣政治意義上安全挑戰的國家絕對不是中國。
在印太地區可以支持美國霸權的國家衹有日本和澳大利亞。日本並不是美國的真正同盟國，美國邀請英國和澳大利亞參加Augus三國安全聯盟時漏掉了日本就是一個證明。美國和日本在遏制中國崛起過程中存在著戰略共識，但是這兩個國家在戰略目標上是不同的。澳大利亞是美國的鐵杆盟友，但是地處南太平洋，很難真正介入到印太地區發揮實質性的作用。所謂美國印太戰略的真正意義還是美國要為中國製造政治籬笆，衹有美國和澳大利亞來支撐的籬笆顯得很脆弱。
“台灣問題”一直是困擾中美兩國關係發展的重要因素。這個問題不解決，中美兩國的競爭和對抗衹會加劇不會減弱。要讓中美關係趨向穩定不發生顛覆性的變化，就必須管控“台灣問題”，不能讓它無序發展。“台灣問題”是美國干涉中國核心利益的重要棋子，也是美國政府的沉重政治負擔，這個棋子使用不好會損害美國的自身利益。早日解決“台灣問題”，實現中國的完全統一是未來中國所要做的政策選項之一，這會消除中美關係中一個重要的不確定因素。
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文章原刊於《中評社》
