賢聚嶺南：大數據、人工智能與社會福利提供--全球經驗及對香港的啓示
作者：嶺南大學政策研究院&研究生院 研究助理教授黃耿華博士
大數據、人工智能（artificial intelligence, AI）等技術的發展對各行各業均產生深遠影響，也觸發福利供給體系的數碼化轉型。如今，「數碼福利國家」（digital welfare state）已成為一個炙手可熱的研究題目。除了強調依託互聯網「線上」提供社會服務之外，數碼福利國家的另一個顯著特徵就是廣泛利用以演算法（algorithms）爲基礎的自動化決策（automatic decision-making）來「預測、鑒定、瞄準和監督」福利服務的目標群體（Alston, 2019），以提高服務遞送的精準度、效率和透明性。例如，地處北歐的丹麥近年來就一直致力於在其社會福利部門推行數碼化策略，這令它常年位居歐盟「數碼經濟和社會指標」（Digital Economy and Society Index）排行榜第一名，成為數碼福利國家的典範。荷蘭鹿特丹市工作與收入局的一個重要職責是爲有求職意願的市民提供幫助。該部門通過引入大數據、AI等技術來主動尋找到目標群體，並爲他們更精準地匹配相關培訓和工作機會。
數碼技術引入福利供給體系能減少繁文縟節，規避數據造假，減少政策執行過程中的信息不對稱或委託-代理問題，被視為是當代政府推進「善治」（good governance）的重要舉措。不過，亦有不少聲音認為福利供給體系的數碼化改革會侵犯隱私、造成數碼不平等和新的福利排斥。例如，即使在發達國家，也有不少比例的人缺乏基本數碼技能，這令他們在申請或使用數碼化的福利服務過程中面臨「數碼鴻溝」。一些研究感興趣於公共部門數碼化改革對前線官員或街頭官僚（street-level bureaucracies）的影響，他們認為數碼化改革大大縮減了街頭官僚在政策執行過程中的自由裁量權，使街頭官僚變成屏幕官僚（screen-level Bureaucracies）（Bovens & Zouridis, 2002)，令官僚與市民之間的互動變成冷冰冰的數碼化或程序化。另一些研究則發現大數據、AI等技術引入福利供給體系之後會對市民或受助者造成影響，一些學者認為數碼技術使窮人受到更嚴格的審查和監視而處於「全天候監管」的風險之中。一些針對難民或低收入群體的社會援助項目引入了大數據審查、追蹤系統，不僅無法保障受助對象「不受歧視地獲得社會福利以維持生存」的權利，也可能扭曲他們的消費行為和生活習慣，破壞其資產積累的努力（Alston, 2019）。
發展中國家的公共服務體系因效率低下而飽受詬病。大數據、AI等新一代數碼技術被視為改造發展中國家公共服務體系，提升行政效率的潛在工具。事實上，早在第一代信息與通訊技術（以電子網站爲代表的互聯網技術）興起之時，互聯網技術就被頻頻引進到發展中國家來改造其公共服務體系，不過效果不佳。在1995年至2015年期間，世界銀行在亞洲和非洲引進幾千個電子政府項目，可惜大部分未能取得成功 （World Bank Group, 2011; 2015）。學者們認為，發展中國家存在一些根深蔕固的官僚文化和傳統，以及錯綜複雜的利益關係網絡，這些都有礙其電子政府的改革進程。如今，以大數據、AI爲代表的新一代數碼技術能否推動發展中國家的公共服務改革，還有待觀察。
中國內地近年來也積極探索利用數碼技術來改革其福利供給體系。其中一個例子就是通過大數據技術來對社會救助對象進行入息和資產審查。該技術能夠合併申請者的銀行賬戶、房產、私家車、公司股份等眾多信息，並通過算法來「自動」判定申請者是否符合獲得社會救助的資格；同時對受助對象進行監測，系統也會自動向執法者提示哪些受助對象的收入或資產已經超出標凖，以便執法者將不符合資格的人士及時剔除。
總之，大數據、AI等技術已經開始被各國應用來推動社會福利體系的數碼化轉型，這些經驗對香港具有重要的借鑒作用。行政成本高昂一直是困擾香港社會福利體系的重要因素，例如，二零一八年，政府推出「關愛共享計劃」向合資格人士派發最多4,000港元。然而在政策推行初期，申請者被要求提供多項證明、填寫多張表格。政府爲了收集整理申請者的表格，僱用了大量的臨時人手，導致每宗申請的行政成本達一百多港元。數碼技術的引入或許能減少繁文縟節，更精準地將福利匹配給符合資格的人士，大大提高行政效率。不過，在引入數碼技術的同時，如何保障市民的隱私及避免出現數碼不平等和新的福利排斥，香港與世界各國面臨同樣的困擾。
參考文獻：
Alston, P. (2019), Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights, Philip Alston (A/74/493), Human Rights Council, United Nations, October 11.
Bovens M.A.P. & Zouridis S (2002) From street-level bureaucracy to system-level bureaucracy: How information and communication technology is transforming administrative discretion and constitutional control. Public Administration Review, 62(2), 174–184.
World Bank Group. (2011). An Evaluation of World Bank Group Activities in Information and Communication Technologies, Washington, DC.
World Bank Group. (2015). Digital Governance Project Database. Available at: http://data.worldbank.org/data-catalog/dg-projects-database.
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