賢聚嶺南：定額罰款可否改善香港樓宇安全的狀況？
作者：嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系邱勇教授
香港在2023年步進「後疫情」時代，市民所關切的由原先的經濟復甦及住屋等民生議題，漸漸走向近日的樓宇安全。今年雨季提早開始，大雨連綿令一些舊樓發生外牆石屎或批盪剝落墜下的事件。大部分涉事的私人樓宇，樓齡超過三十年。根據政府於2012年推行的強制驗樓計劃，這些樓宇的業主於接獲屋宇署法定通知後，必須在指定期限內就樓宇的公用部分、外牆、伸出物及招牌，進行訂明檢驗，以及完成所需要的訂明修葺工程。不過，一連串的「天降石屎」事件揭示屋宇署的跟進和執法工作，跟市民期望有落差。不少舊樓業主雖然收到屋宇署發出的驗樓通知，拖了多年仍未遵辦。
根據屋宇署資料，現時全港有超過一萬九千多幢樓齡超過三十年或以上的私人樓宇，在七千多幢收到驗樓通知的大廈之中，約三千八百幢（即是超過五成）過了期限仍未遵從。針對強制驗樓計劃遵辦率低的問題，有人提出設立定額罰款，如果驗樓通知在一段時間內未獲遵從，有關業主應被判處定額罰款。 其實，定額罰款在本港並不是一件新鮮事，政府早已以定額罰款的方式，懲罰違例泊車、亂拋垃圾及違反防疫措施的人士。設立定額罰款的原意是為了減少文書工作和開支，便利公職人員執法，以加強阻嚇不當行為的作用。事實上，屋宇署在推行強制驗窗計劃時，亦已運用定額罰款，懲處不遵從法定通知的個別單位業主【註1】。儘管如此，申訴專員公署在2019年發表的主動調查報告指出，屋宇署在跟進定額罰款通知書個案時有明顯延誤。此外，定額罰款金額只有港幣一千五百元，相對聘請合資格人士驗窗的費用，實屬相宜。再加上屋宇署的檢控率低，讓定額罰款制度淪為咬人也不痛不癢的紙老虎。
有見及此，筆者認為若要有效利用定額罰款去加快強制驗樓進度，必先要滿足兩大先決條件。第一，屋宇署必須加強跟進驗樓通知的工作，並提高對在發出定額罰款通知書一段時間內，仍未能遵從驗樓通知的業主之檢控率。第二，定額罰款的金額一定要有阻嚇性。 港幣一千五百元的罰款金額已經未能提供足夠誘因，令市民遵辦強制驗窗的規定，更遑論是強制驗樓。即使是把定額罰款的金額與現行法例列明的最高罰款金額（即是港幣五萬元）看齊，誘因依然不足。須知道強制驗樓及其後續修葺工程動輒花費數十萬，甚至過百萬。經攤分後，每戶大廈小業主仍要負擔一筆可觀數目的費用。故此，如果政府沒有提高檢控率及加重罰則，小業主除了有急切需要(如嚴重的樓宇安全問題)或更為強力的誘因（如免受牢獄之災）外，他們會作出「拖得就拖」的理性選擇，這個預期跟筆者之前有關清拆令遵辦的分析結果吻合【註2】。
除此之外，針對個別單位的強制驗窗跟強制驗樓有着本質上的差異。前者的遵辦行為屬私人行動（private action或individual action）；後者牽涉眾多小業主， 需要他們的集體行動（collective action）。在此背景及現行大廈管理制度下，儘管定額罰款能激勵部分小業主遵從強制驗樓法定通知，但若其他小業主不合作或沒有積極支持（如在業主大會上投票支持委任專業人士進行驗樓），大多數的集體行動難以成事。所以，政府除了要加大執法力度及更果斷執法外，還要加強屋宇署、民政事務總署及市區重建局三者之間的協作，着令他們更積極、更有效地為樓宇業主提供支援，協助他們盡早完成驗樓和修葺。
【註1】於住宅大廈而言，強制驗窗計劃涵蓋公用地方(包括大堂和公共樓梯)及個別住宅單位內的窗戶。
【註2】可參閱 Yau, Y. & Yip, K.C. (2022) No more illegal subdivided units? A game-theoretical explanation of the failure of building control in Hong Kong. Buildings, Vol. 12, article 1005.
文章只屬作者觀點，不代表本網立場。
