田飛龍：中國協商民主應重視精英與大眾的再平衡

十八屆三中全會決定中對協商民主進行了這樣的制度定位：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”這一定位表明：其一，協商民主是中國民主政治的有機構成，而且是“特有”和“獨特”因素；其二，協商民主是群眾路線的政治化和制度化。具體而言，中國協商民主已逐步體系化，不僅包括以政協制度為載體的高層政治協商民主，也包括在具體立法、行政及社會治理中各層次的協商民主。通過廣泛的協商民主制度網絡建設，將各級決策的開放性、民主性提升到新的高度，充分體現社會主義民主的廣泛性與代表性。當然，中國協商民主有著自身觀念資源和制度實踐形式，但其豐富發展也需要借鑒外來理論與實踐經驗。進一步，協商民主與作為政體形式的人大民主之間具有何種關聯？這在西方民主理論中被一般化為協商民主與代議民主的關係問題。再進一步，作為制度體系的中國協商民主到底如何在依法治國框架下真正結構化、制度化及有機嵌入中國式代議憲制體系之中，仍然是需要進一步探索與完善的國家治理課題。                

中國協商民主的系列討論在民主基本概念上還是沒有能夠得到必要的澄清，而且對民主基本類型的價值取向上甚至存在衝突。這裡面我簡單分梳一下。 

我們今天談論的至少有四種民主：選舉民主、代議制民主、協商民主、參與民主，一定要注意區分，不能籠統地把代議制民主跟協商民主對立起來，也不能把協商民主和參與民主簡單混同，否則會搞錯這些不同民主論在精英與大眾取向上的重要差異。            

須區分本體論和方法論的民主

我想說的是，協商民主本身只是一個方法論的民主，解決的是民主決策過程如何更加科學、更加具有可接受性、參與性的問題，它基本不去解決一個政體論問題和憲制結構的問題。所以在中國引入協商民主實驗，無論是有些學者批評的不可持續性還是民眾感受的假協商或威權協商，根本原因都是因為協商民主運行其中的政體建構的前提不是一個完備的代議民主制，既沒有後置性的問責機制也沒有過程中的真實對抗，更沒有真正的法治保障與媒體監督。在憲制性的多要素缺失的情況下只具有一個環節性的協商民主，無論如何創新都非常有限，非常短暫，難以持續。所以協商民主作為一種方法論的民主是一個殘缺的、部分的、被借用的、強制嵌入治理現代化體系當中的民主幻像或者民主形式，是錦上添花的“花”。所以若往深處去追究，學者和民眾都會有很多不滿，都會覺得中國式協商民主無論在理論上還是制度體系上都不足以自成一體。 

與協商民主相對的代議制民主、選舉民主是本體論、政體論、憲制結構論的，可以不要那麼多協商，但因為有結構性安排代入了多政黨競爭，代入了選舉，代入了法治，還代入了程序規則，這就使得即便協商少一點，運轉都大致OK。所以一定要分清楚什麼是本體論的民主，什麼是方法論的民主。這樣才能搞清楚協商民主在現代治理體系上的真實位置及依賴條件，而不是追尋一種虛幻的取代或者覆蓋代議民主制的前景。 

協商民主非由專家或大眾籠統覆蓋

回到作為方法論民主的內部，實際上在協商民主和參與民主之間存在很大張力。今天上午研討中幾位大佬發言時有所提及但沒有具體展開的是：協商民主到底是精英為主還是大眾為主？這是非常要害也是非常難解的問題。主張平等主義的參與越多越民主的人會主張大眾主義取向，而主張精英理性、精英引導、精英塑造，主張偏好轉換、信息充分溝通是一個學習過程和交換過程，這樣的協商民主會強調精英的作用。所以我大致理解，一般意義上我們講的協商民主通常還是指向精英民主，是精英主導的理性協商，反對的是不加理性協商的票決式民主。這是要深化民主決策的過程，並不是讓更多人參與，聚焦關心的是決策質量和深度，因此會讓最正確的意見、最有質量的意見有更多的發言機會，而不取決於投票，也不取決於參與人數多少，甚至不取決於代表性的比例正義。這是協商民主中精英一脈或者精英民主論的一脈。             

但是由於整個社會動員包括平權運動、發展援助的理念，導致更多群體參與到政治過程中，協商民主也出現了民粹化、大眾化，我姑且稱之為“參與式民主”。參與式民主借著協商民主向社會擴展的過程，將大多數不特別具有審議能力、溝通能力的人也帶進去了，表達了他們的多元的意見，這實際上就破壞了原有的精英民主的致密結構，過分加重了協商民主過程中解析出精英共識的結果難度，使得參與民主本身變成了一種政黨鬥爭以及公共輿論之間對抗的程序平台上的博弈遊戲。所以我們的這種協商民主到底是輔助於原來精英式代議民主的輔助要件還是容納更多大眾民主、參與民主對抗性的程序再造，這裡面的重心有不同，所以你到底是偏向精英還是偏向大眾的？這是個繞不開的問題。我本人研究過行政法，行政法的平衡機制是要同時施加專家和大眾的作用，協商民主內部不能有民粹主義崇拜，協商民主內部固然要制約精英話語的權力，但協商民主畢竟是指向關注決策質量的正當化，還是要調動並充分釋放精英理性的作用。所以專家對整個議程、議題、基本術語和基本知識環境的詮釋提供以及對參與討論者公眾討論的引導，必須有充分的制度保障。公眾參與跟專家諮詢在不同決策環節起不同的優勢作用，比如專家對於技術方案的理性化起較大的作用，澄清決策所相關的知識背景，但大眾對於價值偏好有選擇優勢。不過切不可使專家或大眾籠統覆蓋協商民主全過程，如果造成專家與大眾在協商民主當中混淆錯位或者功能錯位，那麼整個協商民主的遊戲就沒法玩下去了。 

因此，通過這樣的概念梳理會發現真正的協商民主必然還是精英政治的加強版，實際上引入專家理性包括大眾監督、參與加以補充完善，讓僅僅經由精英民主所形成的狹義代議結構，引入了社會性代議的概念。但協商民主畢竟還是在民主精英審議的整體邏輯框架下，是代議民主的延伸版或者修正版。所以這裡面有必要做內外的分梳，既有代議民主與協商民主的本體論和方法論的區別，同時也有協商民主內部精英偏向與大眾偏向之間的平衡，保護不好這個平衡就會變成簡單的民粹主義崇拜或者簡單的對抗性建構。       

建構民主不能靠自發向上的拓展

此外，中國有沒有可能借由協商民主的基層發育形成民主的自發秩序？這是協商民主論“自我理想化”的一種推論，但我覺得這基本上是不可能的。這就涉及到我們要全面理解托克維爾，僅僅根據托克維爾寫的《論美國的民主》來理解美國的民主很片面，對美國民主理解必須回到聯邦黨人的思想框架。如果僅僅有新英格蘭的自治民主絕對不可能構成完整的美國民主體系。民主要建構，是高級的程序遊戲，不是一個自發、零散的向上積累或者拓展。1787年聯邦黨人費城立憲所奠定的美國民主是精英民主架構。托克維爾通過經驗觀察，通過政治社會學方法所發現的美國民主基層的自治精神與高層的國家民主之間是相互呼應的，相互呼應的同時也是一種提升，但不能夠取代制憲意義上特別是憲制結構變遷意義上的制度配置。如果沒有這種立憲配置，基層發育一百年、一千年還可能是較低的存在，而且始終存在與一種國家性權威結構之間的對峙。看看聯邦黨人與反聯邦黨人的論辯吧。反聯邦黨人是美國地方自治民主傳統的堅定捍衛者，但堅決反對聯邦黨人建構聯邦民主的制憲努力。所以期待自下而上的“鄉村建設理論式”的基層上推模式是很不現實的。這個很不現實得到諸多實證觀察的印證，比如地方很多協商民主、基層民主的實驗有時成了政績工程而人走政息，不可持續。      

我留意到一些進行過協商民主改革的地方，在最初階段的動員與實踐過後，人們似乎不再談這個制度創新怎麼樣撬動結構的變化，一切又回到原來的狀態。這樣一種基於多重功利目的以及一些理念性、偶然性因素而導致的基層民主的創新——無論是協商民主還是其他形式的民主包括選舉——並沒有能夠結構性改變基層民主的生態。所以一旦人事發生變動，原有的改革就很脆弱，很容易逆轉。更關鍵的是，在那些民主實驗個案當中嘗到甜頭、有過體驗的民眾，也因為沒有國家制度資源、法治保障而根本無法對抗環境變化之後重新的制度回歸，根本擋不住整體體制的回潮力量，沒有結構性的談判權利，因為憲制結構裡沒有給這些民眾必要的政治代表權。 

所以，方法論上的民主創新，期待威權建制籠罩之下的地方創新試點模式向上撬開整個中國民主結構的外殼，只是學者非常理想的期待。這個期待甚至不僅僅是學者的，也是立法者的。1980年代彭真副委員長推動村民自治時有一個非常浪漫的講法：把一個村民主搞好了就能搞好一個鄉，一個鄉搞好就能搞好一個縣，一個縣搞好就能搞好一個省，由此到國家。可就是他如此鐘情的村民自治到今天變成成了什麼樣的呢？我家在農村，回去了解做了一些非正式的調研，發現村民自治在中國系統性失敗，主要是因為整個城鄉關係不平等帶來農村社會結構的危機。大家都知道民主不是老弱病殘的民主，而是成年人、強人之間的對抗，產生規則，大家合意組成的合作體系。但當代中國農村社會勞動力、資源更多被城市汲取，農村變成留守型的“半社會”，留守的是兩類人：一類是在本村有既得利益的惡霸型的，或者宗族的頭頭，另外一類是老弱病殘的，這樣的社會怎麼可能構成自治民主健全健康的結構與基礎？所以半社會化、留守社會化導致村民自治那麼好的設計——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督——系統性失敗了。村民自治演變來演變去，最後作為執行機構的村委會成了權力中心。村民代表會議是1998年正式法加上去的，村民會議開不好的原因在於需要村委會主任召集。村委會主任不召集，村裡任何決策需要蓋章，這個印章永遠在村委會主任的手裡，而不會在村民會議（比如專任召集人）的手裡。由於村治理結構未引入分權制衡機制，未真正突出對村民的權利保障，村民會議連橡皮圖章都不是，最後導致這樣的失敗。這樣的教訓很深刻。加上這些年中國所發生的新型城鎮化，並村連組，原來一千人的村現在普遍變成七千到八千人，很難維持自治民主的制度條件與地緣空間。 

不能放過民主實踐的機會

最後我再講一點，協商民主作為一種方法論民主也不要去歧視它，原因是威權體制民主化，動力必來自於大眾社會，不要阻擋住大眾社會任何一種民主實踐的機會。你不可能整天盯著什麼時候有真正的代議民主，什麼時候中國聯邦黨人出現，如果那樣一定會憋壞了腎。凡是有民主實踐的機會，哪怕是補充性的，哪怕是方法論不是本體論的，也要去做、幹，積少成多，但也要清楚這只是條件積累，不能以為一頭扎進實踐，有了調研和技術積累就自然而成。所以聯邦黨人時刻的期待、關注以及謀劃與基層民主的啟蒙、培育、能力的訓練、對公民素質的培養、在上下游互動都需要有意識的促成，這樣包括協商民主在內的整個民主政治的百年進程才會繼續健康的循著正確的方向往前進，也才有最終的國家治理體系與能力的現代化。

“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”是十八屆三中全會的制度規劃與規範期待，也是中國協商民主發展的理想性制度目標。我們確信，作為“方法論民主”的協商民主因其方法的科學性與民主性，可以極大修正和補充作為“本體論民主”的中國式代議民主，在進一步增強和完善人民代表大會制度的同時，將民主精神與方法代入廣泛的立法、行政與社會治理過程之中，拓寬和保障公民“有序的政治參與”，充實和提升公民的“知情權、參與權、表達權和監督權”，最終培育高度成熟及理性化的公民文化與公民行動能力。讓協商民主成為中國公民的日常養成所，讓成熟的中國公民群體成為中國代議民主及共和國政治的堅實基礎，這或許就是中國民主政治發展的實踐理性之路，也是十九大之後中國治理現代化的重要路向和支撐。