李劍諸：中國外宣遭遇外國代理人登記法
傳媒春秋 李劍諸
上星期，特朗普指責中國在美國媒體「植入政治宣傳廣告」，干預中期選舉。他在推特上「曬」的證據，僅僅是China Daily在愛荷華州報章the Des Moines Register 投放的談及中美貿易的四版付費特刊。「他們不想我贏，不想我們贏，因為我是在貿易問題上第一個挑戰中國的總統」。
愛荷華不僅是對華大豆出口最大的州，也是美國選舉政治的重鎮，對民意走向具有風向標的意義，也是中期選舉驢象之爭的戰略高地，這是事實。但筆者在中國日報任職多年，知道定位為「國家英文報紙」的China Daily，在美國報章以付費形式出版特刊，已經很多年了。當年把尼克松總統拉下馬的《華盛頓郵報》，其網站右上角長期存在一個欄目叫「中國觀察」（China Watch），就是兩報合作多年的特刊項目。所以，連美國《外交政策》雜誌（Foreign Policy）都撰文稱，如果把這個作為中國干預美國選舉的證據，未免太牽強了。
至於「為何偏偏選中愛荷華州」的指控，也是子虛烏有。《中國日報》提供內容與美國媒體的合作，遠非美國以外知之者少之又少的the Des Moines Register，更包括《紐約時報》、《華爾街日報》、英國《衛報》、法國《費加羅報》等西方主流媒體合作。這種版面合作既公開又合法，既不神秘也不是新鮮事，在外宣領域叫「借月生輝」、「借船出海」。
特朗普的高調渲染，雖說小題大做，但應被視為白宮收緊中國官媒在美國活動空間的連串信號之一。上月中，美國司法部指令中國兩大官媒的新華社和中央電視台在美國的分支機構，需註冊為「外國代理人」。因為根據需美中經濟及安全審查委員會（U.S. China Economic and Security Review Commission）最新發佈的年度報告，中國在收緊對國內和國外媒體限制的同時，卻加大官方媒體在海外的擴張勢頭。報告特別援引新華社為例，指其「承擔了情報機構的一些功能」，包括收集信息，編寫「內參」。
時值中美貿易戰愈演愈烈，消息在海內外引起普遍關注。在此之前，幾乎沒有人留意所謂的「外國代理人」是什麼鬼。 其實，簡稱FARA的「外國代理人登記法」（Foreign Agents Registration Act），早在1938年就已制定，其目的是對抗德國在二戰之前的「外宣」。該法令要求代表外國政界勢力的團體及個人(包括外國政府、政黨聘僱的說客等)，必須向美國司法部登記，每六個月披露其與委託人的關係，公開相關活動、收付款的票據等，也包括員工的個人資料。法案還要求代理人保存所有活動記錄，以備司法部核查。
外界有所不知的是，創辦於1981年的中國日報，三十五年前就已經按照美國法例登記為「外國代理人」了。作為外宣旗艦，中國日報1983年已在美國運作。美國司法部的公開資料顯示，中國日報在其登記聲明（Registration Statement）中宣稱，公司「為中國政府所有，中國政府為其設施建造、器材、機械和運輸車輛提供補貼」。
最新登記的中國媒體，是上海的《新民晚報》，所設機構稱為「新民國際」（Xin Min International, Inc.），2017年9月在美國司法部注冊備案。
美國是針對中國嗎？也不盡然。俄羅斯兩大外宣旗艦RT和Sputnik，去年也被要求其在美國註冊的公司，登記為「外國代理人」。兩者被指控干預美國選舉，「提供俄國政府策略上的訊息」，以及「試圖影響政治，挑動社會的憤怒情緒」，出口克里姆林宮贊助的外宣節目。
當時俄羅斯人很憤怒。外交部發言人扎哈羅娃（Maria Zakharova）指這是針對俄羅斯媒體的選擇性做法，有政治動機，更違反美國憲法保障的言論自由。為反擊美國，俄國家杜馬也「照葫蘆畫瓢」，以絕對多數通過聯邦法例，要求所有收受海外資金的外國媒體都需登記為「外國代理人」。至於執行情況如何，似乎沒有媒體跟進報道。
若拒絕註冊成「外國代理人」，究竟會有甚麼後果？今日俄羅斯（RT）可以作為一個例子，如果不按美國司法部的要求登記註冊，公司在美國的負責人可能被逮捕，銀行帳戶可能被查封。簡言之，外媒在這種情況下無法運作，只能就範。根據美國司法部的解釋，違者一經定罪，可以被處以最高5000美元的罰款和最高6個月的監禁，涉案的外國人可被遣返。
對於在美國活動的外國新聞媒體，這部法律有兩個例外，其一，那些從事「真實」（bona fide）報道活動的新聞機構、報紙、期刊和其他傳播載體，如果其主管中至少有80%是美國公民，不受任何外國主體所有、控制、資助，其決策不受外國委托人的決定，可以不被視為外國代理人；其二，也有聯邦法令授權一些人員可豁免，例如台灣關係法(Taiwan Relations Act)，以及美國和密克羅尼西亞聯邦(Federated States of Micronesia)、馬紹爾群島(the Marshall Islands)之間的「自由聯合協定」(Compact of Free Association)等。
新加坡亦有外國代理人相關的法例。美籍華人、中國大陸背景的「李光耀公共政策學院」政治學者黃靖，去年被新加坡內政部指控列為「在知情的情況下同他國情報機構及情報人員接觸，影響新加坡外交政策及本地輿論」。有鑒於此，有本港學者認為，香港特區亦應盡早就「外國代理人」立法，與國際看齊，讓他們可以「在陽光下運作」。
截止到筆者發稿之時，在華盛頓的新華社分部、中國環球電視網和中國大使館暫未有回應。但可以預見的是，中國官媒在海外迅速擴張之勢將放緩。現時在紐約、華盛頓、芝加哥、洛杉磯、休斯敦、舊金山等地均設有辦事處的工作人員，已被美國相關機構視為不在《外國代理人登記法》監管範圍內的「安保漏洞」。
不管是被美國指責的中國官媒，還是已經運作整整80年、幾乎被世人遺忘的「外國代理人登記法」又在刷新存在感，在在顯示中美角力不會停留在硬實力層面，也必然在軟實力尤其是在意識形態領域延伸。
相關資料鏈接：
1、美國司法部《外國代理人登記法》
2、美中經濟及安全審查委員會最新年度報告
3、刊載中國日報特刊的的美國報章 the Des Moines Register
