林添生：成立旅監局是治標還是治本？

港珠澳大橋通車後，無牌導遊甚至「三無」旅行團問題再次引起關注，同時，討論及準備已久的《旅遊業條例》較早前在立法會獲得通過，當局將成立獨立監管機構規管旅行社、導遊及領隊。

旅遊業有害群之馬 新法例擴權監管

旅遊業是香港四大支柱行業之一。根據2016年統計數字，旅遊業經濟貢獻佔本地生產總值約5%，旅遊業及相關從業員約258,000人，佔全港總就業人數約7%。旅遊業興衰受多方因素影響，除了外圍經濟環境，旅客在香港的體驗也是重要一環，因此政府一直關注香港旅遊業形象及旅遊服務提供者的質素。

然而，近年發生多宗牽涉內地來港旅客的不愉快事件，包括強迫購物、欺詐、導遊辱罵遊客等，直接衝擊及長期困擾本港旅遊業。有見及此，政府銳意改革旅遊業，向立法會建議通過《旅遊業條例草案》，訂明將由新成立的旅遊業監管局（旅監局）接替香港旅遊業議會（旅議會）進行監管工作，而旅行代理商註冊處現有的發牌職能亦會交由旅監局負責。

現時的旅議會大部分由業界人士組成，負起旅遊業商會及規管機構的雙重功能，因此亦一直被詬病有「自己人查自己人」之嫌，無法全力發揮監管職能。未來的旅監局成員將主要由非業界人士組成，政府亦將賦權旅監局進行執法工作，解決現時旅議會被評為「無牙老虎」的情況。

中港兩地協調及假自僱問題為大難題

然而，單單成立新監管機構未能完全解決問題，當中要解決的困難還包括兩地執法協調、法律漏洞和宣傳教育不足。

現時旅遊事務署及旅議會會把涉嫌違規的內地來港團個案通報國家旅遊局，由國家旅遊局決定對有關旅行社進行跟進調查行動。按照現行安排，本港只擔當通報角色，相關旅行社會否遭調查全由內地一方決定。當旅監局成立及運作後，雙方應加強溝通，如內地在進行或完成調查後可將相關資料與旅監局互通，以便加強執法和持續監察，防止放虎歸山。

法律漏洞存在於業界假自僱及「三無」內地旅行團的情況中。現時不少領隊與旅行社之間屬合作形式而非僱傭關係，當有違規個案時領隊當然責無旁貸，但旅行社有機會逃避責任，令規管當局只能就個別領隊進行處分，負責制訂行程、統籌安排的旅行社卻可能逍遙法外。

然而，商務及經濟發展局局長邱騰華於立法會上表明反對釐清假自僱問題的修正案，認為會影響業界現行運作模式以及增加中小企負擔。旅監局於未來需研究如何以執法或行政方法杜絕有關問題。

打擊「三無」旅行團 加強宣傳旅客權益

此外，內地旅行團亦開始「走法律罅」，轉變入境團的營運模式。現行法例訂明，如旅行社為旅客安排一個或以上的目的地或行程，則需聘請本港導遊。然而，近年出現不少「三無」旅行團，即是無行程、無本港導遊跟團、內地領隊亦無香港導遊牌照。不少內地領隊表示旅行社只負責安排來往兩地的交通，故不受現行香港旅行社法例監管。政府必須檢視並修訂現行法例，堵塞漏洞，將這些旅行團納入規管範圍，保障旅客權益。

除了規管工作，對旅客的宣傳教育亦相當重要。過往有不少違規個案或糾紛均是事後才被傳媒揭發，受到不公平對待的旅客當刻沒有意識到可以向誰求助，事後再由旅議會追查亦因旅行團已離港、無法聯絡團友等原因而沒有下文。海關近年在旅遊旺季已派員到購物點向旅客派發傳單，建議旅監局在日後除了執法工作外亦可同時加強對旅客宣傳，雙管齊下。

無論旅遊業環境和經營模式如何改變，政府的監管架構亦應與時並進，確保香港旅遊之都的美譽不致受損。成立旅監局是正確及關鍵的一步，期望以後當局更加留意業界運作細節，繼續改善香港旅遊業質素。