李浩然：特首會同行政會議 有權行使緊急法

近日社會上對於能否援用「緊急法」的討論甚囂塵上，即行政長官會同行政會議能否因為緊急或危害公安的情况，而引用香港法例第241章《緊急情况規例條例》（緊急法）以恢復香港社會的秩序。

從一些反對使用這條條例人士的理論來看，可以把他們所持的理據歸納為3種情况：（1）違反《基本法》第66條，立法會是行政區唯一的立法機關；（2）違反《基本法》保護的居民權利，其中包括言論、人身、通訊、出入和信仰自由；和（3）《基本法》除了第18條第4款賦予人大常委會宣布香港進入緊急狀態外，並沒有授權行政長官相關權力。

緊急法是香港法律一部分

第一個應該要考慮的問題，是緊急法是否香港法律的一部分？《基本法》第18條第1款規定，「在香港特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的香港原有法律和香港特別行政區立法機關制定的法律」，而第8條則訂明，「香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相牴觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留」。

至於緊急法，雖然是在1922年通過的，然而在1997年回歸時並沒有被當時的臨時立法會所取締。反而，該條例在1993年和1999年曾被立法機關修改。由此可見，緊急法是香港法律的一部分，而且並非一直被塵封或被長時間遺忘的法例。

與基本法沒明確衝突

第二個問題是，緊急法是否跟《基本法》第66條有衝突，而應被視為已被廢除或無效？有人認為行使緊急法賦予的權力，就是立法禁止市民的活動，剝奪他們應有的權利，這種立法的權力根據《基本法》第66條，只屬於立法會。仔細審閱緊急法裏賦予行政長官在緊急或會危害公共安全的情况下行使的權力，除了第2條第2款g段關於修訂和暫停實施任何法例的權力外，其他的權力大致可以分為3類：

（1）對於海陸空交通、通信和資訊發布、進出口和貿易、個人財產和服務等發出管理規例；

（2）進行逮捕、拘留，並對違反管理規例者提出起訴；

（3）補償受影響人士，審訊與懲治違反管理規例或法律者。

事實上，這種賦予特定人士以通過附屬規例作出公共管理，在香港的成文法例裏是常用的方法，屬於行使立法會先期授權而通過的附屬條例，受香港法律第1章《釋義及通則條例》第五部分所規管，並不構成僭越立法會立法權的行為。其中一個例子是香港法例第483章《機場管理局條例》第三部分，行政長官可以為機場保安與營運訂立附屬規例或給予行政指示。而且，其中第22條明確規定，不能跟緊急法的條文有所衝突。另外一個例子是香港法例第556章《香港鐵路條例》裏第八部分，授權運輸及房屋局長對港鐵在運行、維修和安全等範圍訂立規例，而港鐵公司更可以根據第34條自行通過附例管理鐵路，其中的權力包括授權港鐵職員或其他人士，拘留和調查懷疑違反該規例或附例的人。由此可見，緊急法並沒有跟《基本法》第66條有明確的衝突。

至於緊急法有否侵害《基本法》所保護的居民權利呢？眾所周知，終審法院重複地指出，《基本法》下保障的公民權利絕大部分並非被絕對性地保護的，但是任何形式的限制，必須通過均衡比例的測試。因此，會否實質不合比例地侵害了香港人的權利，最後也要看程度、目的和效果，不能一概而論。進一步說，如果有部分條文被認定為跟《基本法》有衝突，也該是影響相關的條文，並不會導致整部法例失效。

緊急法裏並沒有對緊急或危害公安情况作出定義；在香港的法例裏面，也出現很多關於緊急狀况與危害公共安全事由的條文。然而，它們一律沒有對緊急和危害作出定義，由此可見，相關概念應該以常識來理解。歸根究柢，也只是程度上的一種表現。其次，雖然《基本法》沒有賦予行政長官宣布香港進入緊急狀態或者出現緊急情况，但是根據《基本法》第48條，行政長官有依法管治並頒布行政命令的權力。既然緊急法是香港法律的一部分，從管治的基礎援引該法例，並不存在缺乏授權的情况。

綜合上述的分析，可以得出在憲制上，行政長官會同行政會議是可以因應香港出現緊急或危害公安的情况，而行使緊急法裏所賦予的權力。

 

文章轉載自《明報》，題為《明報》編輯所擬。原題為「行政長官能運用《緊急法》嗎？」

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