陳凱文：從公務員宣誓看修改《基本法》

本月初，立法會公務員及資助機構員工事務委員會月初通過議案，促請特首林鄭月娥發布行政命令，要求所有公務員宣誓擁護《基本法》、效忠中國香港特區。及後，公務員事務局長羅智光在立法會回應時表示，正在研究是否要求公務員宣誓擁護《基本法》、效忠中國香港特區，預計明年暑假前有結果。

關於公務員宣誓的問題，當中涉及幾個值得斟酌的層面。首先，《基本法》第99條雖然列明，公務人員必須盡忠職守，對香港特別行政區政府負責，但是涉及宣誓的《基本法》第104條，則只有規定行政長官、主要官員、司法人員等，須在獲委任後作出誓言，當中並不包括公務員，現行的《宣誓及聲明條例》亦沒此等規定。

由此可見，要求公務員宣誓擁護《基本法》及效忠中國香港特區，並非《基本法》的法定要求。如此說來，假若港府乃至中央真的認為，公務員必須透過宣誓方式確保其忠誠，最合適的方法應是按照《基本法》第159條的規定，啟動修改《基本法》的程序。根據《基本法》第159條第二款，全國人大常委會、國務院及香港特區擁有修改提案權。

可是，若由香港特區提出修改，須事先取得港區全國人大2/3多數通過、立法會全體議員2/3多數通過，以及特首同意，再由港區全國人大代表團在開會期間提出。從政治現實角度而言，泛民坐擁立法會1/3以上議席，所以循特區政府啟動《基本法》的修改，似乎並不可行。是故，由全國人大常委會或國務院按照《基本法》第159條的規定提出修改，是相對可行的辦法。

另一方面，若是決定修改《基本法》，也有幾個問題須要考慮。一是除了公務員之外，區議員又是必須在獲委任後宣誓擁護《基本法》和中國香港特區呢？如果需要，應該一併修改。第二個問題則是，《基本法》雖是香港特區的憲制性法律，但是《中國憲法》才是國家的根本大法，是否須要規定香港特區所有公職人員在宣誓擁護《基本法》的同時，也要宣誓擁護《中國憲法》呢？這也是需要考慮的問題。

當然，單純從法理的角度而言，《基本法》並沒規定公務員就職前必須宣誓，不代表政府不能以本地立法方式修訂現行的《宣誓及聲明條例》，但是透過修改《基本法》加以規定，其實有三個好處。一是中央可以在修改《基本法》過程中，加入新的宣誓內容及規定；二是《基本法》修改之後，特區政府便必須為此修訂現行本地法例；三是《基本法》修改之後，便可避免政府因為修例而面對法律挑戰。

畢竟，法工委雖在早前的講話中表示，香港法院沒有判別現行法律有否違反《基本法》的權力，但是根據《基本法》第158條，最終釋法權在於全國人大常委會，法工委之前的講話和法律解釋，本身並沒有法律約束力。是故，只要一日人大尚未提出釋法，香港法院仍有可能認為自己擁有「違憲審查權」，並有機會判處政府的修例「違憲」。

相比之下，若以修改《基本法》的方式規定公務員必須宣誓，便能保證不會招來法律挑戰，中央亦暫時沒有處理法院是否擁有「違憲審查權」的必要，但中央官員在過去的不少發言，均表示《基本法》是香港特區的憲制性法律，不能輕易修改，港澳辦前主任王光亞更曾把修改《基本法》，形容為「打開潘多拉的盒子」。如此看來，不以修改《基本法》的方式規定公務員必須宣誓，更有可能來自中央在修法問題上的自我約束。

在此情況之下，我們需要面對的問題，便是應用何種方式規定公務員宣誓，怎樣確保公務員作出虛假誓言，怎樣才算是公務員違反誓言，違反誓言將有何種懲處，以及規定公務員就職前宣誓，究竟有沒有實質效用的問題。鑒於本文篇幅已經太長，上述問題筆者只好在不久的將來，再另撰一文論析之。

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