陳凱文：規定公務員宣誓 可用行政命令嗎？
日前，立法會公務員及資助機構員工事務委員會通過議案，促請特首林鄭月娥發布行政命令，要求所有公務員宣誓擁護《基本法》、效忠中國香港特區。在上篇文章中，本欄提到《基本法》第104條並無要求公務員就職前宣誓，若要加入此一要求，是否應該考慮修改《基本法》的問題。法理上而言，修改《基本法》能為公務員宣誓提供憲制性基礎，但是從中央官員過去的發言中，我們能看到中央一直對修法持着保留態度。
可是有一點需要注意，在上月十九屆四中全會之後，港澳辦主任張曉明曾經發表署名文章，當中談及中央對港的全面管治權時，曾提及中央擁有《基本法》的制定、修改、解釋權，並強調《基本法》解釋權的行使不應取決於某些人的主觀好惡，而應根據實際需要決定，該解釋就解釋。以此推論，中央在未來有會否突破心理關口，按其實際需要修改《基本法》，變成該修改就修改呢？這個問題，還需留待日後觀察。
不過無論如何，我們也有一點可以肯定：中央即使不修改《基本法》，特區政府還是可以透過本地立法的方式，修改現行的《宣誓及聲明條例》，並在條文中加入公務員必須在就職前宣誓擁護《基本法》和效忠中國香港特區的規定。正如《基本法》也沒規定區議員必須就職前宣誓，但是現行《區議會條例》第34(1)( b)條仍規定，參選人必須填妥一份載有擁護《基本法》及效忠中國香港特區聲明的提名表格，方能取得參選資格。
可是今次有趣的地方，在於立法會及資助機構員工事務委員會通過的議案，卻不是建議政府修例，而是建議特首以行政命令的方式，要求公務員就職前宣誓。不諱言的說，建制派提出此一建議，背後似乎蘊含着政治盤算。畢竟，若是採用本地立法方式修例，草案便須交由立法會審批。若按照回歸以來的立法速度來看，政府若要完成修例，可能需時一年或以上。
另一方面，雖說根據《基本法》附件二的規定，政府所提出修例的草案，只需獲得出席會議的全體議員的過半數贊成票便可通過，而泛民主派在議會並不過半，但是在當今政治形勢之下，泛民必然會在修例過程中發動拉布，亦有可能發動其支持者包圍甚至是衝擊立法會，使本已動蕩的政治局勢進一步升溫。可見建制派建議特首以發布行政命令的方式，規定公務員就職前必須宣誓，似乎是要避開本地立法可能引來的政治爭議。
然而，不採用本地立法的方式修例，也有一些問題。首先，《基本法》第48（四）條雖已授予特首發布行政命令的權力，但是特首若要行使此一權力，是否仍須由本地法例另行規定呢？這是一個問題。此外，特首若要藉着發布行政命令規定公務員宣誓，又應遵照哪一條現行本地法例的具體規定呢？動議似乎沒有提及。
縱觀現行法例，唯一可供特首發出此種行政命令的相關條文，似乎只有《緊急情況規例條例》，即坊間俗稱的《緊急法》。特首會同行政會議可在緊急情況或危害公安的情況時，可根據該條例第2(g)條的規定，修訂任何成文法則，暫停實施任何成文法則，以及應用任何不論是否經修改的成文法則。特首在緊急情況下頒布的規例和命令，即使跟任何成文法則中所載者有抵觸，在其正式宣布廢除前，仍具法律效力。
只不過，高等法院早前裁定，特首在「危害公安的情況」下引用《緊急法》，以及引用《緊急法》所訂立的《禁止蒙面規例》違反《基本法》，政府正為此一裁決提出上訴。裁決作出之後，法工委發言人曾經表示，只有全國人大常委會有權判別某條本地法例是否違反《基本法》，但是法工委的講話在性質上而言，並不等於人大釋法，並無法律約束力。
換言之，在政府完成上訴之前，或者人大為此作出釋法之前，相信特首暫時不會再次引用《緊急法》。況且，規定公務員就職前宣誓，跟香港有否出現緊急情況或者危害公安的情況，沒有直接關係，可見引用《緊急法》修改現時《宣誓及聲明條例》，做法並不合適。
至於特首在沒有其他本地法例的規定下，直接引用《基本法》第48（四）條發布行政命令，做法亦不理想，而且泛民仍有機會因此而提呈司法覆核，質疑特首以行政命令取代立法，侵犯了立法會作為香港唯一立法機關的權力。是故，在人大常委會透過解釋《基本法》第160條，奪回香港法院的「違憲審查權」，又或者為《基本法》第48（四）條進行解釋之前，特首利用行政命令取代本地立法，很有機會遇上法律挑戰。
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