鄭永年：疫情與中國治理制度

很多社會，一旦遇到類似2003年沙斯或今天2019冠狀病毒那樣的大規模疫情，都會出現嚴峻的社會治理問題。儘管人們盼望理性，但理性在疫情發生時往往變得非常難得，甚至不可能，因為疫情導致大規模的心理恐慌。這個時候，政府部門必然會採取一些特殊或額外的舉措，這些舉措往往會被人從不同角度加以指責。

但如果政府部門不採取特殊舉措，驚恐的人就會自發地採取這些舉措，甚至採取更為極端的措施。這些非尋常或極端的舉措是否有效已經不是問題的關鍵，因為在很多人看來，有比沒有好，至少滿足一種心理的需要。

如果說一旦出現疫情，這種極端行為不可避免，那麼在日常和一般的制度設計中，就必須考慮到類似特殊情形的出現，以便減少甚至避免極端舉措的使用。人類的制度實踐已經使得一種科學的制度設計成為可能。就中國來說，這涉及諸多方面的制度設計問題。

首先是中央與地方的關係問題。在中國的單一制體制下，理論上說，地方政府的權力來自上級政府的「授權」；或者說，從法理看，地方政府只是中央政府的派出機構，而非獨立於中央的機構。但在權力操作層面，無論是中央還是地方，很難根據理論和法律規定來行為，因為如果完全根據理論和法律來行為，就會出現很多問題，導致治理危機。

中央和地方的關係理論上表現為委託者和代理者的關係，但兩者的關係並非簡單的授權關係，因為代理者（地方政府）對事物有自己的考量，其行為會出現和中央（委託者）不一致的情況。因此，中央政府要設計一些制度規則，使得兩者保持一致。這樣做有其積極的一面，也有負面的地方。積極之處在於保持了法律和政策的一致性，負面之處就是忽視了地方差異，使得法律和政策難以落實下去。

再者，單一制國家假定地方政府只是執行者，而不是決策者。事實上，地方政府也是一級政府，並非僅僅是中央的代理。有很多方面需要地方官員的直接決策，而非簡單地等待和聽從中央的決策。如果太過於集權，中央政府就會面臨信息收集、信息傳送的時間、中央官員對信息的判斷等問題。

更重要的是，即使中央政府獲得完整的地方信息，決策時也要考慮到全社會的利益。這裡涉及局部和整體的關係。一條信息在中央層面的公布會不會造成全社會的驚恐？要不要將此信息發佈為一個全國性的「新聞」，抑或控制在局部地區發佈？這些都是必須考慮的。這種多因素的考慮和決策需要時間，所以在實際層面往往拖延了信息的發佈和傳播。

冠狀病毒的擴散就說明了這一點。武漢市長辯護說沒有瞞報信息，而是根據法律和政府規定發佈的。但即使沒有故意瞞報，在普通百姓看來，已經造成瞞報的實際效果，導致社會的恐慌。疫情和其他事件不一樣，因為涉及整個社會，無論哪一級政府都很難通過內部運作來解決問題。

須以制度安排來解決疫情

其次是地方政府與社會的問題。在疫情問題上，地方政府首先面臨的問題是有無獨立的決策權。地方受制於各種制度和法律因素，並且夾在中央和地方社會之間，在決策方面權力有限，決策與不決策都必須承擔風險。地方的授權來自上級，但也面臨來自當地社會的直接壓力。如果僅僅「唯上」，出了問題就會面臨社會的壓力，而來自社會的壓力大到一定程度，同樣會引來中央政府的問責；另一方面，如果直接向社會負責，表明地方政府首先必須考慮地方的利益，而在一定程度上「忽視」全局利益，這又會面臨來自上級的壓力。可以看到，推遲發佈信息、少報、瞞報等現象都在這樣一個行為邏輯過程中產生，有其必然性。

經驗地看，這不僅是中國的問題，也是很多國家都面臨的問題，必須通過很多制度安排來解決。單一制體制下存在的問題，可以借用一些聯邦體制的方法。實際上，中國在很長時間裡曾經實施「行為聯邦」的方法。「行為聯邦」不是西方那種憲政或法理上的聯邦，而是具體操作或政策設計和執行行為上的聯邦，它滿足了單一制體制集權但在很多方面又必須分權的需要。

在行為聯邦體制下，一些領域由中央政府統籌，中央權力一竿子插到底，深入各個地方，便於中央政府直接收集和處理信息，並在此基礎上作出科學決策。在另外一些領域，中央乾脆就完全授權地方，讓地方政府來決策和執行。儘管「行為聯邦」這種非制度化的特徵，給單一制體制下的中央地方關係帶來彈性，但也阻礙了中央地方關係的制度化發展。

從國際層面來看，二戰以來，從前非常分權的聯邦體制呈現出越來越集權的現象，表明中央（聯邦）政府在當代社會所承擔的功能和責任越來越多。中央政府的權力不僅僅限制在傳統的外交和軍事領域，也幾乎涉及政治經濟社會的各個重要方面，包括財政、金融、社會保障、公共衛生等。

因此，中國的選擇有二，要麼授權地方，要麼完全集權到中央。授權地方表明要在法律和制度上給地方高度自主的決策權和執行權。在地方能力不足的情況下，可以求助於中央政府。完全集中中央意味着中央政府要在各個地方設立直接屬於自己的機構，一切都由中央政府來統籌，中央權力直接深入地方。

也就是說，這些中央機構和地方政府沒有任何關係，直接由中央機構收集、處理信息和決策。中央政府也可動用當地或其他地方的力量來執行。要這樣做，就必須改變目前單一制下的一些制度安排，一方面進行選擇性集權，把一些被視為具有全國性意義的權力集中上來，重組中央權力的組織體系；另一方面進行選擇性分權，把一些被視為只具有地方意義的權力全部下放給地方，讓地方擔負全部責任。

保證「非授權」權力

第三是專業人員的角色。在疫情領域，這裡主要指醫生和其他專業人員的權力。專業或廣義上的知識權力屬於「非授權」的權力，因為儘管專業人員並不是政府的一部分，但他們具有巨大的社會影響力。這裡有幾個問題要處理。第一是專業人員的獨立性，制度必須保障他們只是從專業出發而決策或判斷，不是出於任何其他目的作判斷。第二，制度也必須保障他們能夠在決策與執行過程中具有實質的權力。

在民主社會，「非授權」的權力經常被質疑，因為這種權力來自知識和經驗，而非選票。實際上，在治理當代複雜社會過程中，這種權力不僅客觀存在，而且正變得越來越重要，有些時候甚至發揮比政治權力更大的社會影響力。

在類似沙斯和冠狀病毒等醫學領域，社會對專家的信任度會遠遠高於對政治人物的信任度。當然，知識的權力不僅僅限於醫學領域，在很多其他領域都是這樣的，中央銀行的獨立性也是另外一個典型的例子。在很大程度上說，離開了知識的權力，現代社會的治理就寸步難行。

或者說，在現代社會，沒有知識含量的權力就不能被稱為權力。這也就是為什麼在當代世界，傳統意義上的政治權力的行使越來越困難的主要原因。要充分發揮專業人士的作用，行使好專業的知識權力，就必須處理好正式系統的政治權力（或者正式授權的權力）與「非授權」的知識權力的關係。專業權力如果沒有足夠的制度空間，行使起來會非常困難，也會遭遇巨大的政治風險。

同時，也要看到知識權力的性質是多元的，因為知識本身是開放的，專家不可能只有一種意見，大家從不同的角度發表意見。專家從專業和職業道德發表意見，而不是從任何其他的考量發表意見，這種多元性不僅不會造成矛盾（對同一件事物的不同看法），反而會形成一種知識間的互相制衡，從而減少甚至避免知識上的錯誤。

第四是社會（包括社會組織、宗教組織和企業家群體）的角色。因為現代社會的複雜性，社會組織或社會力量在社會治理過程中的作用越來越大。從全球範圍來看，自二戰以來，非政府組織得到快速的發展。這不是因為人們所說的「政治參與」的需要，而是現代社會運作的內在需要。很多非政府組織並沒有任何政治性，也沒有政治參與的需求和意向，而是專註於提供社會服務。

應對疫情的社會力量

就疫情的社會治理來說，社會力量的作用不言自明。疫情具有高度的社會性，社會組織本來就是社會的一部分，具有很大的能力收集真實的信息。應當說，社會系統的存在和運作，與正式系統並不矛盾，如果後者把前者視為「幫手」的話。社會力量在提供服務方面的功能表現得更為突出。一般說來，政府的對口單位還是政府或地方組織，但非政府組織對口的是社會，甚至是社會的個體。點對點（P2P）的方式很難在政府系統中實現，對非政府組織來說則不難。在互聯網和社交媒體時代，社會組織在提供這種個性化服務過程中的作用越來越甚。

不過，非政府組織在應付危機過程中的角色也應當得到監督。人們不能簡單地認為，所有的非政府組織都是「行善」的，因為即使在災難面前也會有人「行惡」。避免社會力量「行惡」可以通過控制來實現。一是通過政府系統特別是法的監管和規制，二是通過社會力量本來就是多元的特點，實現它們之間的互相監督和制衡。

社會力量之間的互相制衡和監督，甚至比政府的監督更為重要，原因很簡單，社會力量比政府更能深入民間，更了解民情。在這次冠狀病毒擴散過程中，社會力量和非政府組織在這方面的作用出現了很多問題，甚至是缺位的，主要是和正式系統之間的矛盾，例如非政府組織經常得不到正式系統的「授權」而可以作為。

和專業人士群體一樣，社會組織是否可以獲得「非授權」的權力，而在其中扮演一個更為重要的角色呢？客觀上的需要已經顯現出來，但沒有反映在各種制度安排上。上次沙斯之後，人們把重點放在公共衛生的正式系統建設上，而沒有把非政府組織系統考慮在內。實際上，沙斯之後，中國非政府組織成長很快，尤其在經濟發達的地區。但後來非政府組織的發展戛然而止，因為人們對非政府組織做了過度政治化的解讀。不管人們喜歡與否，如果不能把社會力量納入社會治理的大系統，任何社會治理都會出現缺口。

除了這些客觀的制度安排，疫情非常時期的官員任用極為關鍵。制度是人使用的，是人活動的舞台，所以官員的素質和類型非常重要。同樣一個制度平台，不同的人使用會產生全然不同的效果。今天人們懷念沙斯期間那些活躍在制度平台上的官員，並不是因為當時的平台比今天的好，而是因為那時的官員比現在的更有作為。

這就必須在疫情期間組建一個既具有專業知識水平，又能有所作為的任務團隊，並且能夠得到充分的授權。這樣一個團隊的重要性不僅僅是其解決問題的能力，更重要的是其能夠給予社會信心，相信困難終究會過去。在疫情時期，社會對政府的信任比什麼都重要。如果能夠結合專家知識的權力和這個特殊任務團隊的權力，無論對遏制疫情還是穩定社會，必然會帶來超乎預期的效果。

不管怎麼說，治理疫情期間的社會是一個綜合的制度和政策工程。對現代複雜社會的治理不能簡單用集權或分權來概括。人們必須尋求一種可以結合集權和分權的體制，既需要高度的中央集權，因為疫情涉及整個社會，又需要高度的地方自治，因為治理的對象是具體的地方社會。

互聯網和社交媒體的廣泛使用、人口的大規模流動、大城市化等因素，更是在呼籲兼具集權與分權的複合型治理體制的出現。在這個體制內，人人都是利益相關者，人人都有一份責任來維護好的公共品（public goods），而避免壞的公共品（public bads）。

（作者是新加坡國立大學東亞研究所教授）

 

文章原刊於《聯合早報》。

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