曾鈺成：關於基本法第二十二條的爭議

立法會內務委員會去年10月會期開始至今，仍未選出主席，委員會無法運作。港澳辦和中聯辦日前分別通過發言人答記者問，批評「部分立法會議員嚴重干擾了立法會內部的正常運作，影響了立法會履行基本法所規定的立法機關的憲制性責任，也損害了香港社會整體的良性運行」，指他們的行為「無異於『政治攬炒』」。有人指摘「兩辦」這番言論是干預香港事務，違反了《基本法》第二十二條的規定。

對於這指控，中聯辦發言人回應說，港澳辦和中聯辦不是《基本法》第二十二條所指的一般意義上「中央人民政府所屬各部門」，而是中央授權專責處理香港事務的機構，有權代表中央政府，就涉及中央與特區關係事務、《基本法》正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題，行使監督權，關注並表明嚴正態度。

不得干預內容

《基本法》第二十二條第一款說：「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」

「兩辦」的聲明和所引起的反應，涉及兩個有關《基本法》第二十二條的問題：一、「兩辦」是否受第二十二條的約束？二、不管第二十二條對「兩辦」是否適用，「兩辦」批評立法會議員在內會的表現，是否干預香港根據《基本法》自行管理的事務？

先說第二個問題。認為「兩辦」違反了第二十二條的批評者請注意，條文裡說「不得干預」的，並不是任何「香港事務」，只是「香港特別行政區根據本法(即《基本法》)自行管理的事務」。雖然《基本法》已實施了20多年，但仍有不少人錯誤地以為，《基本法》規定不屬於香港自行管理的事務，只有國防和外交。

翻查一下《基本法》，便可看到除了國防和外交之外，有多項事務是由中央政府直接管理的，例如任命行政長官和主要官員、批准行政長官產生辦法的修改、解釋和修改《基本法》、決定香港立法會制訂的法律是否符合《基本法》、決定在香港實施全國性法律、決定香港特別行政區進入緊急狀態、確定中國其他地區的人進入香港特別行政區定居的人數等。

立法會內務委員會怎樣選主席，當然是香港立法會自行管理的事；可是，由於主席選舉被不斷阻撓，內會長期不能運作，致使立法會不能履行中央授予的職責，這就涉及特區與中央的關係了。大家看到，主持內會主席選舉的郭榮鏗和其他泛民議員，毫不掩飾他們要令內會癱瘓的意圖，為甚麼呢？他們說，如果讓內會恢復運作，「國歌法就來了！」法案委員會早在去年5月完成了對《國歌條例草案》的審議；接下來的立法程序，就是要由內會為法案恢復二讀辯論作準備。內會繼續停擺，立法程序便不能進行。

不屬內部事務

全國人大常委會2017年11月4日通過決定，將國歌法列入《基本法》附件三。根據《基本法》第十八條，列於附件三的全國性法律，須由香港特別行政區公布或立法實施。立法會訂立《國歌條例》，是履行第十八條規定的義務。聲言要為阻止《國歌條例》立法而干擾立法會的正常運作，這還是中央不得干預的事務嗎？請注意：第十八條屬於《基本法》第二章：「中央和香港特別行政區的關係」。

再進一步說，由於內會停擺而不能完成立法程序的，不單是一條《國歌條例草案》，還有多項其他法案和附屬法例積壓着不能處理，這必然對特區的管治造成妨礙。全國人大通過《基本法》把立法權賦予香港特別行政區，而立法會是依照《基本法》行使立法權的機關；任何人故意干擾立法會的正常運作，就是阻撓中央授予的立法權在香港正當行使。中央政府對此可以坐視不理嗎？

回來看第一個問題。「兩辦」到底是否「 中央人民政府所屬部門」，查看一下中國官方的國務院(即中央人民政府)組織圖便知答案，毋須爭議。組織圖列出的「國務院組成部門」共26個，當中沒有「兩辦」；另有1個「國務院直屬特設機構」、10個「國務院直屬機構」、9個「國務院直屬事業單位」和16個「國務院部委管理的國家局」，「兩辦」都不在任何一類當中。

並非中央部門

原來港澳辦是兩個「國務院辦事機構」其中之一(另一個是國務院研究室)。至於中聯辦，按國務院2000年1月15日發給香港特區政府的通知，是「中央人民政府駐香港特別行政區的機構」。由此可見，第二十二條說的「中央人民政府所屬各部門」並不包括港澳辦和中聯辦。(關於中聯辦的附註：第二十二條第二款說，「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構，須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。」國務院在香港設立中聯辦時，只是「通知」特區政府，並不須要徵得其同意。由此可見，中聯辦並不是按第二十二條第二款設立的機構。)

不過，第二十二條不能包括「一國兩制」、港人治港、高度自治的全部含義。過去曾出自中央官員口中的、在香港已深入人心的說法，是中央政府不干預特別行政區自治範圍內的事務：不光是第二十二條提及的部門和機構不干預；任何代表「中央政府」的機構，即使沒包括在第二十二條內，也不會干預。

《基本法》規定由特區自行管理的事務，特區政府管理好，中央當然不會干預；但如果香港出現的情況，令中央擔憂《基本法》的規定不能落實，「一國兩制」變形走樣，甚至國家主權、安全和發展利益受到威脅，中央便不可能不干預，中央授權專責處理香港事務的機構便不可能不發聲。

 

文章原刊於《am730》。

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