田飛龍：再論大灣區前景：挑戰、機遇和法治藍圖
2019年2月18日，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發佈，港澳與內地融合發展獲得國家級戰略的確認和支持。這一規劃不是關於港澳自身制度改革的方案，而是內地主動向港澳開放的方案。2020年8月11日，全國人大常委會作出專門決定，授權國務院在大灣區內地九市開展港澳法律工作者資質與執業開放管理的制度試點。這一開放同樣是「單向」而不是「雙向」的，是吸納性質的，而不是互惠性質的。這表明，粵港澳大灣區的內地城市採取了主動開放的策略，針對「一國兩制」與港澳發展遇到的有關瓶頸與梗阻的問題，以主動性的市場開放與政策配置，帶動港澳融入國家治理和發展大局。同時，通過國家及地方首先向港澳開放，給新冠疫情肆虐及香港國安法帶來的中國與西方緊張關係籠罩下的全球化以關鍵性的生機與活力。內地主動開放，是中國堅持「一國兩制」和改革開放的積極信號。
法律服務整合與地方行動
地方微觀層面也有着敏銳的嗅覺和行動能力，如大灣區又一家跨境聯營律所在8月28日正式落戶東莞，即「星嘯-趙·司徒·鄭（東莞）聯營律師事務所」。筆者很榮幸受邀參加該所成立典禮、受聘戰略發展顧問並發表關於大灣區治理原則和法治願景的主題演講。筆者注意到在粵港澳的三個自貿片區（珠海橫琴、深圳前海和廣州南沙）也都先行探索建立了跨境聯營律所，各自探索大灣區範疇內的法律服務業深度整合路徑。港澳律師北上大灣區本身就具有顯著的法治互動與融合意義，他們在與內地律師進行業務合作及私人交往中可以具體感受和認同國家的法治進步，並在他們為港澳居民、內地居民提供法律服務過程中傳播內地法治進步的信息和細節，當然也可以對內地法治提出坦率和建設性的意見。
這些微觀的聯營形式的法律服務業整合，有助於大灣區法律秩序的溝通、協調及相互信任，促進大灣區法治建設再上新台階。粵港澳大灣區的法治進步和法律秩序的整合形成，既需要自上而下的合法授權與政策規劃，也需要自下而上的自覺行動和實踐呼應。與法律整合有關但更具創新性質的是，人民幣的「數字貨幣」在大灣區加快試點，有望成為突破美元霸權、維護國家金融安全及推進人民幣國際化的關鍵抓手。
今年也是深圳特區成立40周年，作為我國改革開放的南方標杆，深圳走出了一條社會主義現代化的特色道路，舉世矚目。去年9月1日，中央發佈深圳建設社會主義先行示範區的專項文件，深圳改革在既往的發展和大灣區規劃基礎上，被賦予了更加結構性和創新性的改革角色，需要在中國獲取新一輪全球化之技術主權和制度優勢的前沿再有斬獲，引領大灣區及整個國家走向全面的現代化與民族復興。某種意義上，正是由於中美交惡、全球化逆潮以及「一國兩制」傳統紅利模式有所削弱，大灣區才需要在整個國家發展戰略中再次升格及承擔更加關鍵的改革闖關任務。這是大灣區和大灣區人的歷史使命和責任。
大灣區規劃實施以來的一年多時間，是中國與西方關係發生重大變遷的一個時期，主要的變化因素是香港的反修例黑暴運動、新冠疫情及香港國安法。香港國安法以及國家對香港抗疫包括立法會推遲選舉的支持，有效管理和化解了香港在大灣區戰略發展中的「掉隊風險」，也有助於香港在大灣區繼續發揮規劃設定的有關關鍵、獨特且不可或缺的角色與作用。香港律師進入大灣區執業，有助於大灣區法律服務市場整合以及香港律師在大灣區範圍內為香港有關企業和個人提供合格的法律服務，增強香港各界別人士尤其是青年人走進大灣區、融入大灣區的安全感和制度信賴。在重新出發的香港的參與下，在美國涉港製裁帶來的國家支持香港以及加大大灣區戰略執行力度的條件下，大灣區在後疫情時代有望獲得更強勁的發展，成為內地、港澳及全球資本與人才最為嚮往的創新創業目的地。
大灣區的傳統障礙因素
粵港澳大灣區的固有優勢和障礙是同時存在的，最大的優勢是「一國兩制」，但制度多元也帶來一系列的人員與資源流動的障礙。從2019年初規劃實施以來，大灣區遭遇的新舊挑戰不斷疊加，造成一定程度的發展遲延。但這種遲延有客觀和結構性的原因，我們需要實事求是，直面問題，尋求解決方案。
大灣區內部結構性問題包括但不限於：
其一，制度差異性帶來的制度壁壘與制度摩擦成本，這是「一國兩制」優勢下的副產品，如果灣區建設不重視及時研判和消除這些障礙因素，可能在很大程度上影響到灣區內人員和資源的自由流動及創造性發展；
其二，價值觀與生活方式的「軟文化衝突」，這主要體現在港澳社會的國際化與現代化程度相對較高，與西方價值觀較為接近，而內地城市的文化觀念與社會管理模式與之仍有較大差異，這種「軟文化衝突」也會在一定程度上限制灣區內部的融合發展，限制港澳居民尤其是專業精英人士的認同和歸屬；
其三，港澳與內地的「雙向開放」難題，既然是一個大灣區，就不能僅僅是內地城市對港澳單向開放和提供更多便利，也需要港澳對內地合理開放，這種雙向開放固然由於體量差異而不可能對等，但也需要逐步放寬及可比較；
其四，香港社會還存在一定的本土主義與港獨威脅，存在這些反對力量背後的國際勢力，他們顯然會構成大灣區融合發展的阻礙性因素，如何從香港本地法治及國家管治的角度合理管控和遏制這些干擾，確保參與大灣區建設的香港社會是一個憲法與基本法秩序鞏固的穩定社會，是對中央和特區的一個挑戰；
其五，一定程度和多種形式的地方保護主義需要通過民主協商、制度管控、政策協調等方式予以壓制及化解，從而達到灣區產業分工與利益分享的最優化及公平性。
三大挑戰和灣區處境
以上是大灣區的傳統障礙因素和挑戰。在2019—2020年還發生了新的疊加性風險，主要是三個方面：
第一，香港反修例運動的負面後果。2019年香港反修例運動標誌着基本法秩序「傳統共識」與政治博弈規則的式微，以及青年本土主義的決定性登場。反修例運動以「反修例」為名進行了超強政治社會動員，挑戰了「一國兩制」憲制底線，凝聚了本土化之「時代革命」共識及與國際干預勢力的組織化網絡，對「一國兩制」制度安全造成嚴重威脅。區議會選舉的「基層變色」既是反修例運動的直接與早期的政治成果，也是循着「選舉奪權」路線追求完全自治的歷史性起點。這一運動暴露了香港本土極端勢力和外部干預勢力對國家主權、安全與發展利益的極端威脅，對大灣區戰略也構成嚴重的對沖消解。
第二，新冠疫情對大灣區內部流動性的嚴重阻隔。新冠疫情不僅嚴重打擊了香港經濟復蘇及民生修復，更加大了香港本土派對特區政府和中央的離心傾向。在疫情控制措施下，香港與大灣區幾乎隔絕，香港本土派包括醫護團體跟隨美國對中國疫情責任與「中國病毒」（Chinese Virus）的錯誤歸責和污衊，誤導本地民眾的國家理解與認同，煽動嚴重的政治仇視，企圖在9月立法會選舉中全面奪權。中國疫情防控取得重大成功，在7月以來香港疫情失控爆發之際，國家不僅做出了全力支持香港抗疫的決策，而且從政治和法律上支持特區政府推遲選舉，聚焦疫情防控和居民健康安全的保護。
第三，美國非法長臂制裁的破壞性影響。美國對大灣區戰略尤其是「一國兩制」融合發展以及大灣區高科技創新存在嚴重的敵視和破壞意圖，將對沖大灣區戰略作為美國遏制戰略的重要組成部分。2019年11月27日，美國借口香港反修例運動制定了《香港人權與民主法案》，其中包含限制香港與灣區內地城市技術交易及科技合作的條款。2020年5月28日，蓬佩奧發佈2020年度香港政策法案報告，確認取消香港在美國法上的自治地位和優惠待遇。2020年7月15日，特朗普簽署《香港自治法案》，就香港國安法議題展開制裁行動，於8月7日首批制裁11名國家涉港部門及香港特區政府主要官員，甚至還有進一步的金融制裁和貿易制裁。8月12日，美國宣布香港產品不能再標示為「香港製造」，必須更新為「中國製造」。這一系列制裁朝着削弱香港自貿港及國際金融中心地位的方向發展，變相對沖大灣區戰略目標及中國的改革開放布局。
初級法律共同體：大灣區堅守之道
大灣區這一年多的發展，有四個非常關鍵的利好因素：其一，澳門回歸20周年，愛國愛澳社會政治基礎厚實，特區管治團隊銳意進取，主動對接大灣區建設，側重珠海橫琴開發，探索澳門特色金融機制，澳門成為大灣區建設的活力因素；其二，中央發佈關於深圳建設中國特色社會主義先行示範區的政策文件，進一步鞏固和具體化了深圳在大灣區及國家整體戰略中的關鍵地位與角色；其三，香港國安法制定通過，國家安全法律漏洞得以彌補，愛國愛港社會政治基礎得到修復和鞏固，香港得以跟上大灣區發展的整體節奏；其四，美國重重製裁之下，中央更加明確地加大對香港既有國際地位和優勢的支持，出現了「一國兩制」的新一輪政策與制度紅利，這對香港及大灣區都是重大的發展機遇。
大灣區戰略的堅守之道，首要在於法治保障。大灣區法治建設的基本目標可以設定為「初級法律共同體」，在繼續維持「一國兩制」憲制秩序的條件下，在內地與港澳之間不斷尋求法律服務與制度建設的協商推進，建立更多的制度「微關聯」及制度與政策的相互學習借鑒網絡。在大灣區的整體推進條件下，大灣區的法律秩序會進一步複雜化，將在「一國兩制」基礎上出現一些新的法律規範現象，從而形成包括如下法律規範在內的「混合法」秩序：國家法、港澳特區自治法、經濟特區法、自貿區法、粵港澳合作區法（包括飛地立法等）。在這些法律規範相互接近及制度互動過程中，粵港澳大灣區到底要演變為一種怎樣的制度體系呢？
從世界各灣區的比較分析以及參照歐盟模式來看，制度上不斷緊密聯繫的不同經濟區域之間的法律秩序模式可以有以下幾種：第一，鬆散型的經濟合作體（一種地緣經濟的自然聯合體）；第二，中等緊密型的經濟聯合體（如最初的歐洲煤鋼聯營）；第三，緊密型的經濟共同體（如歐共體）；第四，司法與行政共同體（准特區）；第五，政治共同體（比如歐盟及其一體化的未來秩序）。從「一國兩制」與國家發展戰略的兼容及協調來看，大灣區的「初級法律共同體」的規範形態應當介乎「緊密型的經濟共同體」與「司法和行政共同體」之間。大灣區的遠期發展將是中國推進改革開放、重塑全球化與激發創新精神的最佳註腳。
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