安裕：拜登外交

拜登上台，各國最關切的不是美國內政，而是拜登的外交政策會否另闢蹊徑抑或蕭規曹隨。

入主白宮至今一星期，拜登主打議題以內政為先。至於外交，外界多聚焦於國務卿布林肯及國防部長奧斯丁早前在國會聽證會的發言。朋友談起，他倆講的內容，是否便是拜登的外交及國防政策。回答這個問題，可以嘗試這樣看：兩人在國會的發言，基本都在美國外交及國防政策框架內。不過，最終決策在拜登手裏，如何具體執行，他一個人說了算。

美國憲制上，外交權在總統，三軍總司令亦是總統。拜登當國會議員時，兩度擔任參議院外交關係委員會主席，可說是當時國會中的外交專家。這樣的資歷和背景，幾可斷言，拜登必定一力包攬外交政策制訂，布林肯只是負責執行的一名部長。

這一情況，令人想起1969年上台的尼克遜。美中破冰的想法出自尼克遜，美蘇緩和亦來自於他，當時的國務卿羅杰斯連執行的資格都沒有，一概由白宮國家安全顧問基辛格包辦。1972年2月，尼克遜訪華會晤毛澤東，整個國務院包括羅杰斯竟然沒有一人參加該次會議。可見總統若要緊握外交不放，沒有國務卿也可。

當然，這並非說布林肯是羅杰斯翻版，而是想說明美國外交決策是從上而下，沒有總統首肯，再強勢的國務卿都是虛位。因此，觀察拜登政府的外交，除了布林肯的發言，更重要是拜登做了甚麼，此外還要留意白宮國家安全顧問蘇利文動態。

白宮官員因為不屬內閣編制，毋須國會通過，可以直接到任。白宮國家安全顧問，是美國總統的首席外交智囊，有說總統早上回到橢圓形辦公室，見的第一個官員便是此人。可以畫一個這樣的圖：外交政策垂直而下，總統之下分別是負責政策設計的白宮國家安全顧問， 以及執行政策的國務卿。

美國外交牽涉多個部門，從白宮國家安全委員會到國務院，從國防部到商務部，不一而足，這些部門都向總統負責。所以，聽過布林肯的發言後不妨等一會，觀察一段時間內美國的具體行動，之後再作判斷也不遲。

 

文章原刊於《am730》。

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