周德武：印、緬問題的癥結及中國面臨的外交難題

中方公布加勒萬河谷衝突視頻

這幾天輿論的焦點集中於中國西南方向：一是還原去年中印邊境衝突的真實場景，對中印軍人之間對峙的危險性、殘酷性有了更清晰的認識；另一個是緬甸問題。香港一些媒體更多聚焦於街頭示威，從「三隻手訴求」以及抗議者着裝顏色上尋找香港街頭政治的影子，陶醉於「香港抗爭」模式的輸出，殊不知早在2007年緬甸就出現了「袈裟革命」。1991年昂山素季就被授予諾貝爾和平獎，美國顏色革命的觸角早就伸向這個地緣政治的角力場。從民主或專制的視角看待緬甸政治事變，終究還是霧裡看花。

其實，緬甸的政治演變進程一直與大國博弈相關，其地緣政治的複雜性遠遠超越意識形態的屬性，否則就無法解釋緬甸還在軍政府統治期間，東南亞九國為何急於推行「建設性接觸政策」、向其伸出橄欖枝邀其加入東盟；印度大力推進「東進戰略」，主動改善印緬關係，日本也不遺餘力地加大對緬的援助。當下，緬甸政局的演變因美國再次捲入變得更加複雜。緬甸問題成為中美戰略競爭的又一戰場，其局勢會否進一步惡化仍存巨大變數。   

一

周邊不靖，中國難以置之度外。朋友可以選擇，但鄰居無法搬走。正因為如此，中國一直奉行安鄰、睦鄰、富鄰的政策，本着親望親好、鄰望鄰好的心態，將「周邊是首要，大國是關鍵」作為劃分對外關係輕重緩急的重要標準。在處理邊境糾紛及鄰國內政問題上，一直採取極其謹慎的做法，總是希望大事化小、小事化了。

俗話說，「忍字頭上一把刀」。作為一個有五千年文明史的泱泱大國和快速崛起的世界第二大國，在互聯網的躁動時代，要做到對周邊事態的隱忍並不是一件容易的事。

無論是印度還是緬甸，都曾與中國一樣有過不幸的經歷，對外力的介入有着特殊的敏感。印度與緬甸都是與新中國建交較早的國家。中國於上個世紀50年代初分別與兩國共同發表了和平共處五項原則聲明，即互相尊重主權和領土完整，互不侵犯，互不干涉內政，平等互利，和平共處，為國與國的相處樹立了典範和規範。

印、緬作為發展中國家，曾長期被英國統治，儘管面臨著巨大的經濟發展重任，但政治因素的牽絆制約着經濟的發展，民主發育的不充分和選舉政治的陷阱往往變成了「邯鄲學步」。這兩國內部存在的許多矛盾和結構性問題，都能找到英國殖民時代的影子。

譬如中印邊界的衝突，英國殖民者在中印邊界東段留下了「麥克馬洪線」的爭執，在西段拉達克地區留下了「約翰遜線」的爭議。在英國撤退之後，印度作為英國的「當然繼承者」，將當年侵犯中國主權的非法所得作為合法產物一併繼承下來，從表面看印度佔了便宜，但從此也讓其背上了沉重的包袱。1962年中國對印自衛反擊戰成為印度永遠的痛，也是中印關係推進的重大心理障礙。

2020年「加勒萬河谷事件」則是最新一例。無論印度媒體如何誤導，也無法掩蓋印度在這場肉搏中死傷慘重的事實。當然中國邊防部隊也付出了四死一重傷的代價。在中印雙方就班公湖地區軍力部署脫離接觸的協議達成之後，中方才公布真相，充分考慮了印度的承受力，更不想在民族主義情緒高漲的當口火上澆油，而是採取了低調處理的策略，避免讓中央決策受到民族主義情緒的裹挾和干擾。如今，中印緊張關係總體降溫，中方適時公布衝突的全過程，一是還原真相，二是告慰烈士英靈，三是向國際社會展示決心和信心。在維護國家主權、安全與發展的核心利益面前，任何國家都甭想打中國的歪主意。中國的良苦用心在多大程度上能夠減少印度今後的政治與軍事冒險，仍需進一步觀察。

歷史已經反覆證明，大國之間建立信任難度很大，但依規則行事可以減少不信任帶來的誤判。萬幸的是，中印之間在上個世紀就邊境巡邏達成了不使用槍械的協議，否則真的無法想像去年夏天「加勒萬河谷事件」的衝突烈度將會竄升到什麼水平。

二

中印邊境局勢稍有緩和，緬甸問題再次成為中國外交新的困擾。2月1日，緬甸軍方拘捕國務資政昂山素季和總統溫敏，引起西方國家的強烈反彈。美國要求中國與其一道，譴責軍方發動的「軍事政變」。另一方面，緬甸民間也出現了大量中國支持緬甸軍方的各類謠言，中緬關係再次面臨考驗。

2016年昂山素季領導的民盟執政之後，輿論一度認為緬甸與西方的關係將大為改善。但出乎意料的是，羅興亞人問題成為民盟執政之後陷入外交危機的重要導火索，而羅興亞人問題恰恰是英國統治緬甸時期留下的重要政治遺產。

在緬甸官方的詞典里不承認羅興亞人的族裔身份。羅興亞人自稱是阿拉伯人、阿富汗人與波斯等地區穆斯林的後裔，人口約100萬，全球約有150萬至200萬人，主要生活在緬甸若開地區。在緬甸官方看來，由於英國殖民者1886年統治緬甸之後，鼓勵和放任孟加拉吉大港人來到若開地區非法墾荒，而後者虛構了羅興亞人這個概念。就緬甸法律而言，官方從不承認羅興亞人的合法族群身份，在最新的官方人口登記中也將此群體有意忽略。而穆斯林學者則認為，羅興亞人早在公元788年就已存在，但緬甸考古學家認為，沒有確切的證據能證明這一點。羅興亞人長期被邊緣化，進一步強化了對政府的仇恨，甚至發生了對執法機關的襲擊事件。出於對穆斯林恐怖主義的擔憂，緬甸政府近年來加大了對羅興亞恐怖主義的打擊力度，行動中的一些過激行動被各種勢力炒作，西方指責其「種族滅絕」，緬甸政府甚至被告上國際刑事法庭。羅興亞人問題內置的人權、族裔、宗教、民生、地緣政治等元素緊緊地糾纏在一起，使得羅興亞人問題進一步國際化，其迴旋的空間被大大壓縮。西方國家對昂山素季領導的政府大失所望，前些年授予昂山的頭銜也被他們一一收回。

更重要的是，民盟執政以後並沒有向西方國家一邊倒，而是與中國保持着良好關係。昂山素季還帶頭出席了第一屆「一帶一路」高峰合作論壇，中緬之間的首腦互訪也保持在正常的熱度。

無庸諱言，緬甸是中國前出東南亞、南亞和印度洋的戰略通道，搞好中緬關係對中國具有重要的戰略意義，所以這也成了緬甸與中國討價還價的籌碼。中緬關係的縫隙一直是西方國家期盼能打進戰略楔子的地方。

除了羅興亞人問題之外，緬甸北部民族地方武裝（簡稱民地武）問題也是困擾緬甸政府的棘手難題。中國的漢族與緬甸的果敢族、中國的傣族與緬甸的撣族、中國的佤族與緬甸的佤族同根同源。從這個意義上說，中國在緬外交中的獨特影響力是其他任何國家所無法替代的，緬甸既友華又防華的矛盾心態可見一斑。緬甸政府非常清楚，要想徹底解決緬北民族武裝問題、實現真正的民族和解，離不開中國的合作。正因為如此，無論哪個黨上台執政，大體上都會推行對華友好的政策。2016年民盟上台以後推行的友華路線進一步證明了這一判斷。

中緬兩國自1950年建交以來，經歷了70年的風風雨雨，除了上個世紀60年代後期曾有短暫的惡化之外，總體上保持友好。特別是1988年至1990年期間，緬甸因大選爭執、民盟未能如期執政，軍政府受到西方國家的制裁，中國成為緬甸打破外交孤立的唯一救星。

中緬關係的過分走近並不符合印度及東南亞一些國家的利益，於是90年代中期，東盟轉而放棄「緬成為民主國家」的目標，開展與軍政府的合作，直至1997年緬甸加入東盟；日本和印度也相繼加大了對緬的援助，為緬甸開展「等距離外交」創造了條件。

三

2010年緬甸開啟多黨執政的新時代，與軍隊有着千絲萬縷聯繫的鞏發黨推出吳登盛出任總統，中緬經濟關係得到較快發展，中緬油氣管道開工建設、皎漂經濟特區開發得以啟動。2016年民盟在大選中獲勝，政黨輪替全面展開。但由於該黨沒有執政經驗，管理人才缺乏的弱點十分突出，民主先行與經濟落後的反差格外扎眼。

在緬甸民主轉型過程中，憲法雖然賦予軍隊特殊的地位，在議會中也有固定的25%議席，但民盟勢力進一步擴大，昂山素季的政治改革衝動上涌，有意借民意進一步修憲，從而從根本上淡化軍隊在國家政治舞台中的影響力，這讓軍方更加坐立不安。最新政治事態表明，在脆弱的政治天平中，一旦權力平衡被打破，一場政治危機的出現也就見怪不怪了。

緬甸政治危機出現之後，中國駐緬大使發表了談話，強調中國與緬兩邊均保持着良好的關係。在筆者看來，讓中國加入到譴責軍事政變的行列，顯然觸碰了中國的外交底線，畢竟軍事政變屬於緬內政，而不干涉內政正是中緬關係行穩至遠的關鍵。中國對緬軍方的影響力只限於勸和促談，其他任何給中國戴高帽子的做法都是別有用心的，其實質是挑撥中國與周邊國家的關係，讓中國置於矛盾的焦點。

筆者前幾年沿着中緬2200多公里的邊界線進行實地採訪、考察，深刻感受到中緬之間關係的特殊性、複雜性和敏感性。雖然兩國劃有明確的國境線，但由於歷史和現實的原因，兩國邊民往來頻繁，許多地方「有邊無防」，沒有戒備森嚴，只有雞犬之聲相聞。

緬甸的未來政局演變撲朔迷離，其街頭政治繼續發酵。有報道指示威人群已有兩起死亡事件發生。中國作為緬甸的鄰國，比任何國家更希望其能夠保持穩定、發展與繁榮。中方曾為促成民地武與緬政府的和解，付出了巨大努力，但緬甸軍方對此並不完全買賬，可見過分誇大中國對緬軍方的影響力是不符合事實的。

美方在緬甸問題上不斷向中方施壓，顯然是給中方挖坑，也是給中美關係重回正軌設置新的障礙。無論是軍政府掌權，還是昂山素季領導的民盟繼續執政，對中國來說，最根本的問題是希望鄰國在法律的框架下走上求穩定、促發展之路。

任何一個國家的民主進程都是內生動力的產物，靠外在的強加與干預，只會讓這個國家變得更加動蕩。美國強行介入中東民主進程，搞所謂的「大中東改造」計劃，結果10年過去了，今天的中東仍然生活在水深火熱之中，而且形成了大量的難民潮，不僅讓中東淪陷，而且直接衝擊歐洲政治版圖。

緬甸國家政治進程遭遇新的變數，既是緬甸民主政治急於求成的結果，也是緬甸百姓的悲劇。民主不能當飯吃，就像當下的抗疫，事事都要強調自由民主，結果很難形成一盤棋，讓病毒鑽了空子。病毒以空前的速度傳播變異，讓疫苗力不從心，從中可以看出，世界上沒有哪一個制度盡善盡美，適合自己的才是最好的。

美國的霸主地位不是靠民主發展起來的，歐洲的財富積累更不是靠民主實現的。印緬與中國一樣都曾被西方列強掠奪，反襯了西方博物館的輝煌。把選舉政治作為發展中國家走出困境的唯一出路，既是對世界許多國家的誤導，也會把一些國家推向新的災難。

 

文章原刊於微信公眾號《公評世界》。