雷鼎鳴：預算案應有的理財原則

今年的財政預算案其實是難為了財爺，巧婦難為無米之炊也。

現在財政儲備不是還預計剩餘9,027億大元嗎，怎會無米？現代的經濟學家看宏觀經濟及公共理財，大多會懂得動態地看問題，亦即不是只注意今天的情況，而是把將來的制約與需求也同時考慮在內。這好比你銀行今天仍有餘款，但卻知道未來要供樓替子女交學費，便不能不算一算，看看將來的收入能否應付，是否今天便要為這些未來的必要開支早作撥備，以免未來陷入困境。

香港的難題是政府一早已知人口在老化，這無可避免地會推高福利與醫療等開支，而且因為生育率長期低企，所以工作人口的比重低處未算低。此等態勢帶來多大的財政壓力，在2013至2014年間，政府的「長遠財政計劃工作小組」也曾推算過，得出的結果是如果不及早防範、控制開支，政府的結構性財赤在今年左右便會出現，在10年、8年內所有財政儲備便會用光用盡，要開始靠借錢度日。我也是這工作小組的成員，當年報告公布後，有不少人批評是否太過悲觀，但今天看來，我們可能還是過分樂觀了，不但近年的經濟平均增長率達不到預期，而且當時完全無法預知有新冠疫情這一飛來橫禍。人口老化這一長期問題以外，疫情是雪上加霜了，財赤也比預期更早出現。

政府開支佔GDP比重趨失控

我觀察預算案，主要會注意政府或公共開支佔GDP的比重。若這個比重偏高或不斷上升，政府如不加稅，儲備便終會用盡。稅可不是輕言可加的，納稅人總會有強烈的反對，而且加稅的後果複雜，往往得不償失。

舉個例子，股市印花稅加0.03個百分點，政府每年可多收多少稅？粗略估計，當在150億左右，但當這消息公布後，光是港交所（00388）的市值便應聲下跌了550多億，若把受到影響同日大跌的其他股票也考慮在內，股市的帳面價值蒸發了萬餘億。當然，市值的下跌也有其他原因，但市場中人都不約而同提到這印花稅，可見這看似輕微的加稅不見得真的能為香港政府增加收入。

公共開支佔GDP的比重卻是愈來愈高，似有失控之勢。經濟學中早有名家過去曾利用跨國研究發現，政府開支的比重愈高，經濟的長期增長率便愈會受壓，這是因為政府配置資源的效率甚差，每有浪費。多年前，我根據香港的情況判斷，對香港而言，政府開支佔GDP的比重最好是15%左右，這最有利於經濟增長，但香港近年的紀錄差強人意，2013/14年度，公共開支佔GDP的比重已高達19%，無法真正回落，其後到2019/20年度已升至22%，去年更達驚人的32%。展望今年度，也達27%。就算政府的壓縮工夫做得有效，2025/26年度的目標仍高達23%，難以回落，而且這目標是否可達，也難以保證。看來，香港財政的結構性赤字已經成形，若是政府官員退休成浪潮，他們所取得的退休金更會使赤字鮮明。

香港政府面對此局面，再加上經濟增長的前景充滿變數，應如何善用開支？我看預算案的各種開支，大概較重要的有3類，一是紓困措施，二是所謂逆周期的刺激經濟政策，三是長遠的社會投資。

逆周期政策難適時發揮效力

紓困措施一般幫不了經濟發展，一些錢用掉便沒有了，赤字只會增加。但疫情帶來的影響並非受害者故意做成的，而且他們受損甚深，援助他們是難以避免的社會責任，就算是無可奈何也要做。

逆周期政策不一樣。預算案中說來年仍有1,016億的赤字，主要是因為要實施逆周期政策。在過去半世紀中，大量的經濟學研究倒是發現逆周期政策不但無甚用處，反而會使到經濟更波動。要知道，逆周期政策本來是要在經濟低迷時增加開支或減稅去刺激經濟，過熱時則用收縮政策去降溫，以求經濟平穩前進。問題是政府的政策極難在適當的時間內發揮效力，到發揮效力時形勢已迥異。例如，金融海嘯後美國要動用幾千億美元救市，但經過了2、3年，撥備了的資金仍未能用得到，到真正可用時，已是賊過興兵。就連中國當年用400億人民幣刺激經濟，一樣效果不佳。中國是懂得用錢要快要適時，所以用了行政措施加快用錢，但正因為勉強講求速度，銀行為求方便，只是把錢借給不懂利用這些資金的國企，國企得錢無所用，便以高利貸的身份把錢轉借到需錢的民企，後來更因此導致了資金鏈斷裂。所以，若說採用逆周期政策，應先估量有無此能力。

至於長遠性的社會投資，我倒是十分認同。某個項目應否投資，應只用一個標準，若此項目的效益大於成本，多多也要做；若成本高於效益，便堅決停手。

 

文章原刊於《晴報》。

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