中評論壇：橫琴深度合作區未來展望
林志軍
王耀
胡豪
郭濟修
謝四德
謝耿亮
王平
劉景松
中評智庫基金會與澳門創新發展研究會合作，由澳門創新發展研究會理事長劉景松主持，邀請澳門科技大學副校長暨澳門創新發展研究會會長林志軍、全國港澳研究會會員王耀、澳門大學中華醫藥研究院教授胡豪、澳門社會科學學會理事郭濟修、澳門科技大學法學院助理教授謝耿亮、澳門創新發展研究會常務理事謝四德等專家學者，就橫琴粵澳深度合作區包括對粵港澳大灣區等諸多方面可能產生的影響，各自提出了獨到的見解。中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊1月號以《橫琴深度合作區未來展望》為題，刊登了各位專家的詳細分析與展望。文章內容如下：
劉景松：開場白
中央政府最近推出一系列重大戰略部署，包括《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》和《前海深港現代服務合作區改革開放政策》，這對《粵港澳大灣區發展規劃綱要》是重要的發展與補充，將對粵港澳大灣區未來的發展產生非常重要的影響。
我們澳門創新發展研究會很高興與中評智庫基金會再次合作，邀請了澳門七位專家，分別就橫琴粵澳深度合作區包括對粵港澳大灣區等諸多方面可能產生的影響，從金融、中醫藥、法制、旅遊及會展等不同的角度，給出自己的觀察、分析與建議。應邀出席論壇的各位評論員都是長期對相關領域潛心研究的專家，希望我們的分析與判斷，能夠給決策者提供良好的參考，也給中評的讀者提供一個更加全面細緻地瞭解橫琴粵澳深度合作區的視角。
林志軍：堅持制度創新 加快建設橫琴粵澳深度合作區
當今世界面臨百年不遇之大變局，中華民族復興處於關鍵時刻。中央政府推出一系列重大戰略部署，包括最近的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（橫琴方案）和《前海深港現代服務合作區改革開放政策》（前海方案），旨在貫徹落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，為港澳地區加快融入國家經濟建設和高水平改革開放注入新動力。澳門和香港都必須抓住這個歷史機遇，樹立起強烈的使命感，認真落實，加快實施。
《橫琴方案》是推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局的重大戰略部署，充分展現中央政府對澳門特區的支持，為澳門的未來發展指明了方向。以澳琴一體化建設為目標，最充分整合粵澳兩地資源稟賦，實現各自優勢互補、優化市場要素配置，共同建設一體化的全方位開放體系，加快大灣區發展規劃的實施，也將為澳門實踐“一國兩制”新示範，確保“一國兩制”事業行穩致遠提供強有力保障。
澳門社會各界對《橫琴方案》的公佈倍感欣慰和鼓舞。方案出台的政策支持力度、開放幅度和合作模式都體現出高水平的創新，為澳門的快速發展創造了新增長極，開拓巨大的發展空間和潛能。通過深合區一體化建設，澳門既可最大限度地發揮作為境外特區和國際自由港的比較優勢，又能充分利用橫琴和珠海經濟特區的有利條件，彌補自身的發展短板，從根本上打破產業單一的發展瓶頸，加快經濟適度多元化，實現澳門社會經濟的長期繁榮穩定，大幅增進澳門市民的福祉。
《橫琴方案》對深度合作區建設提出清晰的戰略定位、發展目標、主要任務和路線圖。要求圍繞澳門經濟適度多元發展這個主線，加快建設特色產業，包括科技創新和高端製造、中醫藥產業、文旅會展商貿、現代金融服務等，做好中葡服務平台，打造高水平發展的新格局、新技術、新業態、新模式。
這些發展目標和任務對澳門發展現狀具有高度針對性，是澳門產業轉型的重要抓手，也是澳門經濟適度多元化的主攻方向。通過打通澳琴之間的市場全要素流通，將促進相關的特色產業做大做強，真正實現澳門產業轉型，服務國家經濟國內國際雙循環和“一帶一路”發展戰略的需要。
《總體方案》要求分三階段在2030年前基本實現橫琴粵澳深度合作區建設目標。中央政府對澳門寄予厚望，廣東省也給出最大的支持，澳門在建設過程中將起一定的主導作用。時間緊、任務重。關鍵在於切實落實。澳門特區政府和社會各界需全面領會《總體方案》的戰略意義和指導意見，解放思想、以創新思維和創新方式加強和橫琴（以及珠海市）的深度合作，根據“共商共建共管共享” 基本原則，通盤規劃、科學論證、精心實施，實現互利共贏。澳門和橫琴均需儘快制訂中長期發展規劃，按照總體方案指導意見，確定具體的任務、時間表和考核指標，切實落實和高效執行。
當然，深度合作區的建設目標和內容都超越過往的區域合作模式，將面臨許多新挑戰和新問題，必將對澳門政府和業界提出更高的管治水平和執行力要求。澳門特區應在中央統一部署下，從國家發展大格局著眼，以祇爭朝夕的精神，勇於開拓，積極嘗試制度創新和機制創新、加大自身改革力度，提升執行效率。不僅要建設好深度合作區，而且要助力大灣區建設和國家全方位改革開放和高質量經濟發展。同時，澳門社會各界必須齊心協力，積極探索“一國兩制”新實踐，不負歷史賦予之使命。
王耀：橫琴深合區 金融政策有新意
橫琴粵澳深度合作區建設總體方案（以下簡稱“總體方案”）開宗明義指出，習近平總書記強調，建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件。圍繞這一主線，總體方案將“發展現代金融產業”列為深合區打造促進澳門經濟適度多元新平台的四大重點產業之一，並將“創新跨境金融管理”確定為橫琴構建與澳門一體化高水平開放新體系的重要內容。
我認為，總體方案首次在中央層面明確提出支持澳門在橫琴發展現代金融業，亦代表中央對於現屆特區政府現代金融發展方向的正式認可。總體方案對於金融業發展提出的方向更為明確，內容更加具體。例如，打造中國與葡語國家金融服務平台，支持跨境人民幣結算、財富管理、債券市場、融資租賃等業務開展。
近年來，特區政府對金融業發展日益重視，將金融業作為促進本地經濟適度多元的重要手段，先後提出了“特色金融”和“現代金融”的概念。2021年9月13日公佈的《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）諮詢文本提出“加快發展現代金融”，包括加快培育債券市場，發展財富管理及融資租賃業務，加強金融軟硬基建，吸引外地金融機構落戶，探索建立以人民幣計價的證券市場等。另外列出了若干重點工作，包括對現有金融法律修訂，《信託法》、《證券法》立法，構建快速支付系統、金融基建數據中心、中央證券託管系統（CSD）等。
特色金融和現代金融之間既有區別又有聯繫。現代金融現階段所提及的具體業務與特色金融大同小異，祇是在側重點和發展先後順序方面提法有所不同。兩者背後的動因也是一致的，都是希望通過做大金融業來促進澳門經濟適度多元化。但是，現屆特區政府現代金融發展思路，對於金融業寄予更高的期望，並將金融業作為澳門促進多元發展的四大產業之一。可以說是為澳門金融業發展設定了更高的目標，金融業將來不再是“小而特，少而精”的“配角”，而是要通過提升澳門金融業整體現代化水平，大幅增加產業規模，使其成為澳門經濟的重要支撐之一，從而實現真正的經濟多元。
橫琴新區2009年成立以來，金融業實現了跨越性發展，從僅有一家農信社分社，發展成為本地重要支柱產業。截至2021年6月末，橫琴共有金融類企業5,559家，註冊資本達1.1萬億人民幣。金融業增加值79.93億人民幣，佔地區生產總值29.01%，稅收收入56.95億人民幣，佔總體稅收收入的29.94%。橫琴金融業一直致力於深化金融改革創新，促進澳門經濟適度多元發展，全力推動粵澳跨境金融合作（珠海）示範區建設，在加強制度創新和規則銜接，促進粵澳金融合作，推動金融服務領域擴大對澳門開放等方面取得了突破。隨著深合區各項政策逐步落實，不僅為澳門發展現代金融提供新的發展空間，深合區作為粵澳金融合作重要平台的作用也將更加凸顯。再進一步講，如果站在服務國家的戰略高度，通過體制創新，規則對接，先行先試，深合區將在國家金融業對外開放以及人民幣國際化進程中發揮更大的試驗和示範作用。
總體方案第四部分“構建與澳門一體化高水平開放的新體系”第（十七）“創新跨境金融管理”提出一攬子政策安排，主要包括推動深合區金融市場率先高度開放，探索跨境資本自由流入流出和推進資本項目可兌換，探索建立新的外債管理體制等內容。有關政策安排的目標非常明確，就是為跨境投融資以及貿易結算提供最大的便利。
另據報道，中國人民銀行正在牽頭香港和澳門金融管理部門制定金融支持橫琴、前海改革開放的專門文件。人民銀行將按照橫琴的戰略定位，設計橫琴的開放型金融制度安排，促進橫琴地區金融服務面向澳門金融機構更高水平開放。
如總體方案所言，橫琴經濟社會發展在過去12年取得了顯著成績，但同時實體經濟發展還不充分，與澳門一體化發展還有待加強。習近平總書記多次強調，金融要為實體經濟服務，滿足經濟社會發展和人民群眾需要。經濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮。我們要深化對金融本質和規律的認識，立足中國實際，走出中國特色金融發展之路。
這些重要論斷為深合區金融業深化改革、進一步對外開放指明了方向。深合區金融發展必須以服務實體經濟、服務人民生活為本。具體來說，就是要圍繞促進澳門經濟適度多元發展這一主線，找準服務重點，吸引境內外資本，擴大間接融資規模，為總體方案所提出的高新技術與高端製造、中醫藥、文旅會展商貿等產業提供有力支持，實現金融與實體產業間的良性互動。同時，堅持服務民生導向，通過創新金融產品，提升服務質量和水平，為澳門居民在深合區生活就業提供便利。
胡豪：從《總體方案》看深合區醫藥事業發展
《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱總體方案）的發布是支持横琴粵澳深度合作區（以下簡稱深合區）發展的歷史性文件。對深合區醫藥事業發展而言，總體方案從產業和民生兩個方面給出了明確的指引。
在促進澳門經濟適度多元化的產業方面，總體方案提出要發展生物醫藥的科技研發和高端製造。生物醫藥是當今國際醫藥行業的前沿，也是特別適合澳門科技產業商業化的重點領域。澳門高校的研究者已經在生物醫藥的一些領域實現了技術積纍和產品研發突破。總體方案中提出要對澳門研發符合規定的新藥實施優先審評審批。優先審評審批的實現將有助於將澳門在生物醫藥上的積纍完成“從0到1”的跨越，幫助澳門生物醫藥在深合區實現高價值轉化。
總體方案特別支持推動深合區發展中醫藥等澳門品牌工業。在已經初具規模的粤澳合作中醫藥科技產業園基礎之上，要在深合區建立具有自主知識產權和中國特色的醫藥創新研發和轉化平台。總體方案要求研究簡化澳門外用中成藥在粵港澳大灣區內地上市審批流程；探索允許在內地已經獲得上市許可的澳門中藥在粵港澳大灣區內地生產；而對在澳門審批和註冊、在合作區生產的中醫藥產品、食品和保健品，允許使用“澳門監造”、“澳門監製”或“澳門設計”標誌。這樣事實上打通了澳門中藥產業從註冊、生產到品牌的各個環節，為澳門中藥產業的實際落地生根提供了制度保障。
在醫療民生方面，總體方案從多個方面著眼與澳門民生緊密相關的醫療事宜。首先，總體方案提出“支持澳門醫療衛生服務提供主體以獨資、合資或者合作方式設置醫療機構，聚焦國際化、專業化醫療服務資源”。澳門政府已經提出在“澳門新街坊”項目中將設衛生站，將參考澳門現在衛生站的規模，並參考現行衛生局資助非牟利機構提供服務的運作模式，為在深合區生活的澳門居民提供免費的西醫門診服務。
其次，為了保障相關醫療機構的特定用藥和器械需求，總體方案指明“允許指定醫療機構使用急需、已在澳門註冊的藥品和特殊醫學用途配方食品，以及使用臨床急需、澳門公立醫院已採購使用、具有臨床應用先進性（大型醫用設備除外）的醫療器械”。
另外，從醫療從業人員方面，總體方案也“支持在合作區採取便利措施，鼓勵具有澳門等境外資格的醫療專業領域人才依法取得境內執業資格”。
上述醫療機構、藥品（器械）、醫療從業人員三者的措施一體到位，形成良性的醫療閉環，將不但有助於澳門居民在深合區獲得與澳門同樣素質的醫療服務，並且有助於澳門醫療機構在深合區的拓展，為大陸居民和國際遊客提供國際化前沿的特色醫療服務。
總體方案還專門提出研究支持粵澳共建區域醫療聯合體和區域性醫療中心，增強聯合應對公共衛生突發事件能力。面對新冠疫情等重大公共衛生突發事件，充分表明像澳門這樣與大陸緊密聯繫的地區應對公共衛生必須要跨區域的協作配合、通盤考慮。近年來，大陸在大型區域臨床中心、醫聯體、互聯網醫院、5G醫療等方面取得了很大的發展，特別是在利用數字技術提升醫療機構之間的合作、改善醫療資源利用、提高患者醫療效果、促進公共衛生等方面的進步飛快，一些領域處於國際領先水平。而這些正是澳門醫療和公共衛生健康管理所急需的。總體方案支持粵澳共同建設區域醫療聯合體和區域性醫療中心將使澳門有機會利用大陸在這些方面的技術優勢和醫療基礎設施，幫助澳門更有效地實現醫療資源的優化和區域公共衛生的共同治理。
郭濟修：橫琴深合區方案促進澳珠合作發展海上旅遊
澳門把打造“世界旅遊休閒中心”作為發展定位之一﹐而國務院也批覆同意橫琴建設成為國際休閒旅遊島。澳門和橫琴在旅遊休閒方面可說是“志同道合”，在澳門打造世界旅遊休閒中心與橫琴建設國際休閒旅遊島過程中，雙方對接、互補和合作，也就“順理成章”。
中共中央、國務院於2021年9月5日正式公佈的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，圍繞“促進澳門經濟適度多元發展”這條主線，賦予合作區“促進澳門經濟適度多元發展的新平台、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富‘一國兩制’實踐的新示範、推動粵港澳大灣區建設的新高地”四大核心戰略定位。深合區著力發展促進澳門經濟適度多元的新產業，聚焦發展的四個產業中，文旅會展商貿產業是其中一個。可以說，橫琴總體方案對於澳門打造世界旅遊休閒中心與橫琴建設國際休閒旅遊島，以及推動粵港澳遊艇自由行，是個突破。
澳門的旅遊業相對比較發達，酒店業、會展業、商務旅遊業等方面發展得好，有較多的國際旅客。但是，澳門面臨著土地空間缺乏、人力資源短缺、產業業態相對單一等問題。中央雖然明確澳門的海域有85平方公里，但是沒有海島可建設休閒旅遊設施。而珠海市海洋資源豐富，海域遼闊，海島眾多。珠海連海域總面積6千餘平方公里，大小海島260多個。不少島嶼適合發展海洋文化旅遊﹐而且珠海實際上也開發了不少島嶼，開辦不少海上旅遊項目。橫琴島本身更是珠海所有島嶼中最大的島嶼，島上有大型主題公園和很多旅遊設施，有不少好去處﹐如全球最大海洋主題度假區的珠海橫琴長隆國際海洋度假區等。而且島外就是大西國際水道，有利於發展郵輪旅遊等高端旅遊項目。如果兩地合作發展海上旅遊，可以達到優勢互補的效果。
之前澳門與中山曾經繞過珠海，搞了個遊艇自由行，但是由於思維狹窄和政策等的限制，以致手續繁複及保證金高，最後慘淡收場。後來換了個“粵港澳遊艇自由行”名稱，仍然毫無起色。
珠澳兩地合作發展海洋文化旅遊有不少的限制，主要是珠澳體制不同而引起的問題﹐以及由於珠江口屬國際航道所面對的如何管理的問題。粵港澳深度合作，體制機制是關鍵。橫琴總體方案作出一系列創新性機制安排，橫琴粵澳深度合作區採用粵澳共商、共建、共管、共享的新體制。橫琴總體方案明確，在粵港澳大灣區建設領導小組領導下，粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會，在職權範圍內統籌決定合作區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免。深合區管委會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特區行政長官共同擔任。常務副主任則由澳門委派，粵澳再委派其他副主任。下設執委會，主要負責人同樣由澳方委派。這樣的創新制度，有助於打破體制不同而引起的限制。當然，在“共建共管”過程中，雙方還需要探索，需要磨合，更需要新思維。
此外，深合區著力構建與澳門一體化高水平開放的新體系，人員進出高度便利，創新跨境金融管理，建立高度便利的市場准入制度，促進國際互聯網數據跨境安全有序流動，實現與澳門人流、物流、資金流、資訊流等高效便捷流動。這些政策都有利於營造一流的營商環境，可突破兩地合作發展海洋文化旅遊的困局，如外國旅客跨境到珠海甚至整個大灣區去旅遊就會便利了。因此，澳門與珠海以橫琴為基地﹐利用珠海廣闊的海域和眾多的海島這個特色﹐合作發展海洋文化旅遊，水到渠成。這也是粵港澳深度合作的一部分。
相信，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》對於澳珠合作發展海洋文化旅遊，有很大的促進作用，也有助於打造粵港澳世界級旅遊大灣區。前景可期。正如新華社的《做好粵澳合作開發橫琴這篇大文章——以習近平同志為核心的黨中央關心橫琴粵澳深度合作區建設紀實》一文所說：“更加有力的制度創新和開放舉措，更加鮮明的民生導向和產業發展指向，橫琴粵澳深度合作區，將為一衣帶水的橫琴和澳門帶來新的發展機遇，也將為粵港澳大灣區建設帶來新的發展動力，為加快形成全面深化改革開放新格局、豐富“一國兩制”實踐發揮更為積極的作用。”
謝四德：社會上對澳門在深合區發展中醫藥產業的一些疑問
2021年9月5日，中央發佈《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，當中明確深合區要發展中醫藥產業，要求建設世界一流中醫藥生產基地和創新高地，做好自主研發和知識產權、中醫藥服務貿易、中醫藥產業品牌等。9月10日，行政長官賀一誠在政府總部的新聞發佈會上積極響應了“深合區建設方案”，並指出深合區將重點推動以中醫藥研發製造為切入點的大健康產業。可見，澳門在深合區發展中醫藥產業已勢在必行。儘管這是一個很好的發展機遇，但社會上對澳門發展中醫藥仍存有疑問。留意到幾方面：1. 澳門發展中醫藥是否可行? 2.發展中醫藥產業是否真的可以實現經濟多元化? 3.澳門能不能夠在回歸30年做出成績?就這些疑問，本人嘗試回應一下。
第一個問題，疑問主要有兩方面：一方面發展條件不具備，如澳門沒有足夠中醫藥的科研人才儲備，也沒有過去發展中醫藥的路徑依賴，澳門拿甚麼去發展、循甚麼去發展；另一方面是擔心發展前景。關於發展條件不具備，人才固然必要，但政策才是關鍵。祇要政策得以有效供給，它可以在世界各地配置人才，這種做法相當普遍。例如：新加坡過去曾靠人才吸納政策的有效供給解決三次產業結構升級轉型所需的人才配置。中國的華為不是通過世界各地人才配置成功發展出領先水平的5G技術嗎?
澳門特區具有政策自主的制度優勢，本身又實行自由港制度，加上財政豐裕，它完全有能力、有條件對發展高質量中醫藥產業所需的高端人才進行配置，即使在世界各地一時之間難以進行人才配置，但至少在中國內地進行人才配置不會有太大問題。至於發展前景，我對發展高質量中醫藥相當樂觀，其發展潛力主要在治理急性疾病的功效上，尤其在中國成功抵禦新冠疫情後，中醫藥在世界各地的認受性大大提高，如果將來中醫藥通過科技賦能，結合現代中藥藥理研究成果構建現代本草體系，它就有機會躋身西方的主流醫學，以中西混合模式共同治理急性疾病。一旦成事，中醫藥就是一種剛性需求，剛性需求就是一種發展前景。
第二個問題，疑問主要有兩方面：一方面質疑澳門特區政府可不可以把中醫藥產業做大做強，能否做到平衡博彩業一業獨大；另一方面是深合區的生產、分配邊界的不確定問題。先講第一方面，社會對此有疑問可以理解，過去21年，特區政府在施政報告中提出過不少產業發展導向計劃，例如：會展業、文化創意產業、先進製造業、教育產業、中醫藥業等，但發展至今，仍沒有一個新興產業的產值比重可以被納入本地生產總值計算之中。以中醫藥為例，施政報告年年提，但年復一年，幾乎沒有實質發展，產值比重上不去，所以難免讓社會質疑政府的政策執行力。但此一時，彼一時，中醫藥產業已移至深合區發展，且定調為高質量發展，並由粵澳共同管理。在粵澳共同管理下，中醫藥產業政策將會脫胎換骨，不但政策升至國家層面，而且政策供給力度更大，可信度更高。
我相信，通過兩地優勢互補，在粵澳齊心合力打造下，結合政策有效供給，中醫藥產業能夠取得高質量發展、做大做強祇是時間問題。再講第二方面，深合區的生產、分配邊界的不確定問題的確會影響到澳門實現經濟多元化發展。眾所周知，澳門產業結構問題主要是博彩業一業獨大(產值比重過大和高度依賴博彩稅)造成，澳門發展經濟多元化的目的就是解決博彩業產值比重過大和博彩稅佔比過重問題。如果深合區的生產、分配邊界不確定，那麼澳門特區將不能從深合區獲得產值分配和稅收分配，澳門經濟多元化也將無法實現。反之，澳門特區能從深合化獲得生產分配和稅收分配，假設中醫藥產業在深合區產值為100億人民幣、稅收10億人民幣，如果澳門能夠分配50億人民幣產值和5億的稅收，那麼在深合區發展中醫藥產業可以實現澳門經濟多元化。可見，疑問不在於中醫藥能否實現澳門經濟多元化發展，而在於深合區的產權制度安排。
第三個問題，我估計有此疑問是與《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》第五項“發展目標”的闡述“到2029年澳門回歸祖國30周年時，合作區與澳門經濟高度協同，……，特色產業發展形成規模，……”有關。這個疑問與第一個問題相似，不同之處在於第一個問題質疑能不能做，第三個問題在於能不能夠實現目標，都是因為對政府信心不足引致的疑問。事實上，受不確定因素影響，對未來預期作出判斷是十分困難的，正如沒有人會想到一場突如其來的新冠疫情重挫全球經濟一樣。因此，澳門能不能在回歸30年時做出成績，很難作出預判，因為沒有人知道再過兩年會不會再有新疫情出現而導致產業供應鏈中斷。假設其他因素不變的話，我相信在深合區的中醫藥產業能夠實現形成規模的發展目標。理由：深合區具有比較優勢和後發優勢，兩者合力能夠產生發展加速度。比較優勢主要來自中醫藥的信息積纍與對稱(認知)，這使我們在中醫藥創新發展上少走彎路和降低試錯成本。後發優勢主要來自制度的創新安排，深合區目前還是一張白紙，它有足夠空間給我們做一個有利於高質量發展、科技賦能的制度設計，情況有如當年深圳創設經濟特區制度一樣，深圳用了20年已由村落變成大都市，深合區用10年時間打造一個具發展規模中醫藥產業更是理所當然。
謝耿亮：橫琴粵澳深度合作區法制的突破性發展
2021年9月5日，受各方高度關注的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》正式公佈，力圖通過新一輪的制度和組織創新安排，直面當前“橫琴實體經濟發展還不充分，服務澳門特徵還不夠明顯，與澳門一體化發展還有待加強，促進澳門產業多元發展任重道遠”的現狀，分階段實現發展目標，這體現了在“一國兩制”之下中央支持澳門的突破性制度發展。
橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“合作區”）涵蓋全橫琴島，其中澳門大學橫琴校區和橫琴口岸澳門管轄區已在之前由全國人大常委會授權澳門特區政府適用澳門法進行管理，已與澳門融為一體；其他區域即粵澳雙方共商共建共管共享區域（以下簡稱“共管區”），才是本次方案制度和組織創新適用的地域範圍。因此，合作區並非都是共管區。
共管區不由澳門特區政府適用澳門法管理，而是由澳門特區政府與廣東省政府雙方聯合適用內地法進行共商共建共管共享，但是允許其根據全國人大及其常委會、國務院的授權對本應適用的內地法律、行政法規作相應調整，或根據珠海市享有的經濟特區立法權對內地法律、行政法規或地方性法規作變通規定。此項安排自身並未構成重大突破，《廣東省人民政府關於十三屆全國人大三次會議第3023號代表建議答覆的函》（2020年9月8日）和《廣東省人民政府關於政協十三屆全國委員會第三次會議第2308號（政治法律類289號）提案答覆的函》（2020年9月30日）已經對既有調整和變通作了歸納總結。未來能否有突破性發展，須看具體調整的法律和行政法規內容為何。
共管區的屬地管理事務實行粵澳合作雙重管理體制，中央垂直管理的海關邊檢等事務不屬共管範圍。原橫琴新區管理委員會及其工作部門被撤銷，新組建的橫琴粵澳深度合作區管理委員會、執行委員會及其九個工作部門，以及新設的中共廣東省委橫琴粵澳深度合作區工作委員會和廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區工作辦公室兩個派出機構，在各自職權範圍內，分工合作。前者負責對共管區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等事務進行決策和管理，後者負責共管區的黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作。
從《廣東省人民代表大會常務委員會關於橫琴粵澳深度合作區有關管理體制的決定》（2021年9月17日）看，橫琴粵澳深度合作區管理委員會並非對外履行職能的行政主體，而是內部的領導機構；執行委員會及其工作部門才是對外履行職能的行政主體。執行委員會依法承接原珠海橫琴新區管理委員會有關權利和義務，其所屬工作部門根據授權或受委託享有廣東省人民政府及其有關部門以及珠海市人民政府及其有關部門享有的有關省級、市級管理權限，包括行政管理權和地方規章制定權。執行委員會的主要負責人由澳門政府委派，執行委員會和工作部門的公務員也由澳門公務員和內地公務員組成。這種以澳門為主導的雙重管理體制確實是對“一國兩制”原則的創造性適用和突破性發展。
澳門實行自由港、自由匯兌、網絡自由和低稅制度，從功能主義立法角度，對本應適用於共管區的經濟行政、稅收、勞動和社會保障法律、行政法規的調整和變通立法，促進共管區與澳門之間更進一步的跨境人員、貨物、資金、數據的有序自由流動，使得共管區工作生活的澳門居民享受如同澳門境內一樣的勞動和社會福利保障，是正在進行且未來可能不斷取得突破的制度變遷。
劉景松：重大決策部署 關乎澳門社會未來發展
萬眾期盼的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱“方案”），已於2021年 9月5日出台，近期圍繞《方案》文本的討論一直持熱不降。我認為，推進橫琴粵澳深度合作區建設，是國家從長遠發展戰略和全局高度作出的重大決策部署，關乎澳門社會未來發展，也為新發展階段廣東改革發展提供新機遇。國際友人和社會各界的熱議，折射出中央政府繼續對外開放的態度與決心，體現了粵澳雙方尤其是珠澳兩地民眾對於未來社會發展和切身利益的關心與關注。
長期以來，空間狹小和產業結構單一成為澳門發展的“頑疾”瓶頸，嚴重制約了澳門經濟社會的向前發展。近二十年來，開發橫琴的建議與呼聲，無論來自民間有識之士的還是官方層面的，都或隱或顯地存在，且從未停歇。關於《方案》，應該說醞釀已久。如今《方案》正式實施，予廣大民眾一種“千呼萬喚始出台”的感受。《方案》文本共六個部分二十九條內容約八千字，明確了橫琴（粵澳深度合作區）發展建設的總體要求、發展基礎、指導思想、合作區範圍、戰略定位和發展目標。這份具有劃時代意義的綱領性文件，務實求真，操作性強，切實回應了粵澳社會長期的訴求，順應了時代發展的需要。文本中的合作區面積範圍和海關監管區域，諸如合作區實施範圍為橫琴島“一線”和“二線”之間的海關監管區域，總面積約106平方公里。橫琴與澳門特別行政區之間設為“一線”；橫琴與中華人民共和國關境內其他地區之間設為“二線”等字句表述，意義清晰明確，令粵澳民眾深受鼓舞。對於珠澳兩地的商家、企業和民眾來說，都是空前的“福音”，非常振奮民心。
《方案》出台之後，澳門特區政府迅即以實際行動表示熱烈歡迎和衷心感謝，並強調將官民同心、群策群力，積極把握《方案》所締造的良好機遇，為謀劃自身長遠發展注入新動能。按照行政長官指示，在短時間內舉辦了多場由司長級官員主講的講解會，為社會各界和廣大市民進一步清晰理解方案內容釋疑解惑並“敲黑板、劃重點”。廣東省委常委會也及時召開會議，學習貫徹關於粵澳合作開發橫琴的重要指示精神和中共中央、國務院《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，研究廣東的落實意見。
我認為，要深入認識領會《方案》精神，有必要將《方案》置於《國家“十四五”規劃》、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》大背景以及回歸以來澳門作為“一國兩制”成功實踐區的大視野中作通盤理性分析探討。建設橫琴粵澳深度合作區，既是豐富“一國兩制”實踐的重大創舉，又是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，更是新時期我國全面深化改革、建設更高水平開放型經濟新體制的重要部署。《方案》為澳門長遠發展注入了新動力、創造了新機遇，有利於澳門保持長期繁榮穩定和更好融入國家發展大局。《方案》明確了合作區的“四個戰略定位”即促進澳門經濟適度多元發展的新平台；便利澳門居民生活就業的新空間；豐富“一國兩制”實踐的新示範；推動粵港澳大灣區建設的新高地。“三大發展目標”即到2024年澳門回歸祖國25周年時，琴澳一體化發展格局初步建立；到2029年澳門回歸祖國30周年時，琴澳一體化發展水平進一步提升；到2035年，“一國兩制”強大生命力和優越性全面彰顯，合作區經濟實力和科技競爭力大幅提升，公共服務和社會保障體系高效運轉，琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現。
《方案》的頒佈及實施，意味著橫琴開發進入粵澳全面合作共商共建共管共享的新階段。誠如《方案》文本所言，自2009年開發橫琴以來，在各方共同努力下，橫琴經濟社會發展取得顯著成績，但橫琴實體經濟發展還不充分，服務澳門特徵還不夠明顯，與澳門一體化發展還有待加強，促進澳門產業多元發展依然任重道遠。深合區建設是新時代下的一項合作新課題，是對兩地政府官員施政智慧的新考驗和新挑戰。這就要求粵澳雙方特別是珠澳兩地，要在中央指導下，在堅守“一國”之本、善用“兩制”之利的原則指引下，牢記為澳門產業多元發展創造條件的初心，按照《方案》要求，遵從統一部署，秉持“公而忘私”的精神與心態，齊心協力，緊握機遇，明確目標，在橫琴開發十二年的堅實基礎上，積極推進深合區的建設發展。
9月17日，距離9月5日《方案》頒布不到兩周時間，橫琴粵澳深度合作區管理機構正式揭牌，機構領導名單以及各工作機構職責亦隨即正式公佈。管委會和執委會以及下轄機構的揭牌啟動和人事任命，真正體現了“深合區速度”，各機構職能權限與合作分工的明確，標誌著深合區進入全面實施、加快推進的建設新階段，共商共建共管共享的新體制已然形成。這是一個積極信號和良好現象，從中可以印證粵澳雙方已經“鉚足勁”、開足馬力，信念堅定，信心滿滿地推進合作區開發建設。
王平：香港需要學習澳門經驗
大家對澳門未來發展的真知灼見，讓我這個身處香港的人頗感壓力，也頗有期待。我二十五年前初到香港的時候，澳門是香港的小老弟。但是不論從粵港澳大灣區的融合發展看，還是從抗擊新冠疫情的成果看， 澳門已經走在前面，香港需要努力學習了。
粵港澳大灣區的未來絕不僅僅限於經濟成就，而是為中華民族的偉大復興進行理論創新和實踐驗證，將對國家的完全統一和中華民族的偉大復興，產生重大影響。粵港澳大灣區就是要根據融合發展理念，融匯天下之長，將有利於政經發展、社會進步的優良制度與模式等，通過粵港澳大灣區擷英集萃，並通過具體的實踐反復檢驗，為國家的完全統一和中華民族的偉大復興，在實踐中開創最為適宜、最為有效的康莊大道。
《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》和《前海深港現代服務合作區改革開放政策》，無疑是對《粵港澳大灣區發展規劃綱要》重要的發展與補充，也標誌著粵港澳大灣區的融合發展開始深化與加速。
原本在大灣區合作中應該產生核心作用的香港，這幾年因為政治動蕩與行政阻滯，似乎已經遠遠不能適應粵港澳大灣區的發展形勢。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》對澳門來說無疑是高度利好的，更為關鍵的是澳門特區政府和民眾有激情、有信心去利用這個利好。同樣，《前海深港現代服務合作區改革開放政策》對香港是高度利好的，但是很多人對於香港能不能善用這個利好，缺乏信心。
我們中國評論這一年多來在香港推出了一百多篇數據新聞，聚焦於香港的民生、民意以及相關公共話題，對香港社會進行了多方位的數據分析。從我們的數據新聞可以看到，香港社會面臨的並不僅僅是貧富懸殊、居住條件不佳的問題，民眾對行政效率不高、公共醫療系統服務不佳等問題，多年來更是積纍了很大意見。
粵港澳大灣區的融合發展，離不開人流、物流、資金流的暢通往來。對香港與澳門地區來說，內地經濟的支撐是保證繁榮穩定的關鍵。中國作為世界第二大經濟體，在應對新冠疫情方面的成就世界矚目，香港和澳門的防疫政策，於情於理都應該適應內地的防禦規定，保證自己與對自己的經濟民生影響最大的經濟體的密切關係。可以說，面對新冠疫情的威脅，能否控制疫情實現與內地通關，就是對港澳治理能力的直接考驗。香港封關已經超過600天，對比澳門在與內地通關問題上的積極作為與保持經常性的正常通關，民意對香港行政與醫療系統的積弊怨氣極大，香港社會民眾普遍認為必須大刀闊斧地進行政務系統改革、醫療系統改革。
我之所以講香港需要學習澳門，還有一個重要問題，就是不能祇看政府官員怎麼說，更關鍵的是要看政府官員怎麼做。比如，香港的前行政長官曾經非常高調地表示要推動香港成為中醫中藥中心……會儘快建立香港常用中藥材的標準……會考慮吸納更多內地知名中醫來港參與臨牀教學及研究，促使香港成為中醫中藥走向國際化的平台，如此等等。可是十幾年過去，祇有白紙黑字躺在那裡，沒有實際舉措，連對醫管局對中醫的無理壓制條款，都沒有明確改善。。
反觀澳門，中醫藥研究已經做得有聲有色，不僅中華醫藥研究院成立已經接近20年，更擁有中藥質量研究國家重點實驗室。我兩年多前陪同台灣媒體到澳門大學參觀重點實驗室的設施，他們的研究方向與成果給我留下了深刻印象。此次面對突如其來的新冠疫情，中醫中藥對抗疫情的成效得到了世界矚目，在當今世界的認受性也大大提高。至少已經可以證明，中醫和西醫各有所長，都是人類文明發展的重要成果。最為理想的狀態不是中醫西醫的“涇渭分明”，而是“融合發展”，即使做不到“水乳交融”，也應該是相互“取長補短”，共同為提高人類的生存質量做出貢獻。澳門對中醫中藥的高度重視，關鍵不在於重視某一個學科，而在於一種積極進取的態度。
很高興此次再度與澳門創新發展研究會合作，相信大家圍繞《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》進行的多方闡述，會讓我們的讀者進一步瞭解澳門和粵港澳大灣區的發展與前景。謝謝大家。
評論員簡介
林志軍：澳門科技大學副校長兼商學院院長、教授、博士生導師。1982年和1985年在廈門大學獲得經濟學碩士和經濟學博士學位（中國第一位經濟學和會計學博士），還取得加拿大Saskatchewan 大學商管碩士學位。現為澳門創新發展研究會會長，粵港澳大灣區物流與供應鏈創新聯盟理事長，澳門區塊鏈應用研究所負責人。
劉景松：文學博士，副教授。出版專著兩部，發表學術論文六十餘篇，承擔省部級課題十餘項。澳門創新發展研究會理事長、澳門文藝評論家協會秘書長、廈門大學澳門校友會副理事長，兼任多個機構的學術顧問。先後供職於汕頭大學、澳門大學、澳門科技大學等院校，主要從事中國現當代文學、海外華文文學、紀游文學以及澳門文學文化等領域的教學與研究。
郭濟修：緬甸歸僑﹐原籍福建省泉州市。為澳門創新發展研究會、澳門社會科學學會、澳門語言學會、澳門寫作學會等多個學術團體的理事。長期從事新聞工作和擔任教師﹐為電視台新聞高級編輯，大學客席講師，現已退休。著有《飛歷奇小說研究及其他》、《當代澳門透視》、《“一國兩制”與澳台關係》（研究項目﹐合著）等。
胡豪：澳門大學中華醫藥研究院教授、澳門大學健康科學學院公共衛生與醫藥管理學系教授，博士。在國內外學術期刊發表論文200多篇，出版學術專著5部。研究主要集中在健康產業創新、醫療與藥品的臨床與經濟評價以及藥品監管與市場准入政策。
謝耿亮：法學博士，澳門科技大學法學院助理教授、課程主任，多年從事民商法和比較法教學及研究。兼任國際爭議解決及專業談判研究員客席教授，澳門調解協會副會長、澳門金融法律學會副會長、澳門創新發展研究會副秘書長、廣東省粵港澳合作促進會法律專業委員會副秘書長，並擔任珠海國際仲裁院仲裁員、橫琴新區人民法院調解員等社會兼職。
王耀：經濟學碩士、工商管理碩士。於內地及澳門大型金融機構工作近三十年，具備堅實的金融理論基礎和豐富的實踐經驗。對澳門特區經濟及金融、粵港澳金融合作等有長期深入研究，牽頭及參與多項課題，並於期刊、報章發表文章數十篇。現任全國港澳研究會會員、澳門經濟學會理事、澳門創新發展研究會副理事長。
謝四德：政治經濟學博士，澳門創新發展研究會常務理事，研究方向為產業結構優化，著作有《一國兩制下澳門產業結構優化》、《澳門產業結構優化的路徑選擇研究—以改革促發展的視角》。
文章只屬作者觀點，不代表本網立場。
文章原刊於《中評社》
