中評深度：劉兆佳談中策組必要性
香港特區新一屆行政長官選舉在即，香港社會普遍關注新一屆政府的架構重組，近期不少聲音呼籲重設“中央政策組”等政策研究機構，以加強政府的戰略和政策研究，研判內外形勢，及把握社情民意等能力。
從香港行政長官選舉候選人李家超近日正式公佈的參選政綱來看，他提出的“四大政策綱要”中，首要是“強化政府治理能力”。而強化政府治理能力的首個“核心政策” 是“提升管治能力”。李家超表示，會研究政府架構重組，強化戰略謀劃、政策硏究和整體統籌能力，提升施政效能。又提到會廣泛吸納人才，加入政府委員會、諮詢架構等；同時善用智庫的研究能力，建構優質、多元的智庫生態，提升社會整體政策研究的活力。
相關內容雖然細節有待公佈，但一定程度上回應了社會對政府架構重組方案的關注。那麼符合社會期望的中央政策組（中策組）或者其他名稱的研究機構應該具備什麼樣的功能？對政府施政可帶來什麼作用？在現時新的國際、國內環境下，中策組又承載什麼新的功能？全國港澳研究會副會長、前香港特區政府中央政策組首席顧問劉兆佳近日接受中評社專訪，深入剖析設立中策組之必要。
劉兆佳認為，縱觀海內外，每個政府都應該有自己的政策研究機構來協助政府從宏觀、長遠的戰略角度來分析問題。尤其當今香港面對複雜嚴峻的國際形勢，國家發展態勢瞬息萬變，香港內部亦面臨許多挑戰，多種制度及政策改革亟需推行。新一屆政府不僅需要設立一個可以從“務虛”角度研究思考整體、長遠發展問題的類似“中央政策組”的機構（無論其最終命名為何），協助政府更好地駕馭變化中的內外形勢，找准香港發展的方向和定位，指導整個政府重大政策的制定實踐，而且需要擴大這個政策組的規模和提升它在政府架構之內的地位。
具體來說，設立的“中央政策組”需要做到以下幾方面：
第一，能專門深入研究越來越複雜、嚴峻的國際形勢。
現時國際局勢越來越複雜，整個國際格局在變化，並逐漸分為兩大陣營——西方陣營及中國所領導的反西方霸權的陣營。而這一格局的變化，特別是西方主導的國際秩序不斷崩塌，對於香港一直作為中西方橋樑的角色會造成什麼衝擊。尤其要考慮及研究美國和西方遏制中國崛起、不斷打擊香港的形勢下，對香港會造成的影響。
第二，要關注及研究國家機遇。
隨著世界經濟中心的向東移動，尤其是中國正在構建一個以“一帶一路”為主體的區域經濟合作體。香港要研究思考如何協助國家構建區域經濟合作體，又可以從中抓住什麼機遇發展自己。這其中必須要掌握國家發展的趨勢、中央的大政方針、尤其是國家對香港的政策能給香港帶來的機遇和影響等。
第三，要研究香港內部情況。
包括掌握香港經濟狀況、政治局勢、社會變遷、香港民意變化等。從而考慮如何提升管治能力和水平，推動香港經濟、產業發展，如何破解香港的深層次矛盾，包括土地房屋問題、醫療、貧窮及青年人上游等問題。
要做好應對未來危機的準備。
未來一段時間，香港會發生很多大大小小不同的危機，例如國際金融動蕩，去全球化特別是貿易和金融去全球化加快、去美元化、區域戰爭、海峽兩岸衝突等等，都可能給香港帶來通貨膨脹、民生困頓、失業率上升、社會動蕩等衝擊。
劉兆佳還強調，中央政策組能發揮多大作用，很大程度上取決於特首及領導班子的重視程度。因此，發揮好中策組的功能，需要具備以下幾個條件：
一，必須得到特首和特區政府領導班子的充分信任及支持，並要求其他政策局與之密切配合。中策組提出的跨部門、跨政策局的政策建議，能夠由特首及領導班子統籌、協調及推進。研究機構的地位也應該與政策局看齊。中央政策組不應該只為行政長官服務，而應該是整個特區政府的智庫。
二，日後的中策組規模要比以前的中央政策組更大，有更多的人員及更足夠的資金支持。因為現時國內外形勢更複雜，要處理的問題更多，因此研究機構的人數必定不能少；同時中策組需要與香港、內地及國際的機構、智庫合作，確保更全面的研究成果。因此需要充足的資金支援。
三，需要積極招覓人才，尤其需要招攬熟悉亞洲事務的人才。研究人員現時在香港非常短缺，中策組應該在香港、內地及海外招覓相關人才。
四，要重視對外和政府內部的合作。
對外方面，中策組應該跟香港內外不同的機構、智庫保持緊密聯繫，定期交流研究成果、經驗，拓寬知識層面，瞭解更多香港及相關地區的發展情況。
對內，要與政府內部緊密合作。中策組必須跟政策局建立密切合作關係，不但能夠向各政策局提供研究建議，也能夠吸收政策局的工作經驗，瞭解其各自在制定、推行政策中可能遇上的情況等等。
另外，對於社會熱議的政府發言人及新聞統籌員制度，劉兆佳認為，政府確實需要一個專門領導和分管政府公關宣傳策略的部門，來制定和處理政府的全盤對外宣傳策略、通過公關策略影響媒體和塑造民意，包括幫助政府在施政過程中得到公眾的瞭解和支持，並能夠有效應對各方的批評意見、特別是一些不懷好意的攻擊和批評。
劉兆佳還強調，在研究和把握民情民意部分，政府不能認為只靠中策組就可全面掌握輿情。中策組可以收集政府和社會上各方面資訊加以整合分析，但政府各部門包括特首及主要官員其實亦擁有自己對民意的溝通與瞭解渠道。在收集和分析社情民意時，民政事務局應該擔當主要的角色。
劉兆佳，全國港澳研究會副會長、前香港特區政府中央政策組首席顧問，香港中文大學榮休社會學講座教授。研究領域涵蓋社會及政治發展、比較政治、政治制度、中國政治發展以及香港社會政治發展，著有《思考香港一國兩制的未來》、《香港人的政治心態》、《香港社會的政制改革》、《香港社會的民主與管治》等。
問答全文如下：
政府需設專門研究機構協助探討戰略發展問題
中評社記者：自2019年以來，社會對於重新設立在本屆政府中被取消的“中央政策組”的呼聲一直很大。尤其隨著選舉臨近，很多不同界別的聲音都呼籲關注政府架構重組，尤其是要設立中策組。您作為前香港特區政府中央政策組首席顧問，怎麼看待中策組的功能？
劉兆佳：每一個政府都有個自己的政策研究室,或者內部研究機構，其實沒有什麼稀罕的。本屆政府取消了這個研究機構，我反而覺得奇怪。
香港政府要管理一個非常複雜的地方，同時面對非常複雜和嚴峻的國際形勢，瞬息萬變的國內局勢，又要推行整個經濟社會的發展和改革，特別是制度和政策的改革，還有非常複雜和變動不經的的社情民意，現在還要面對如何融入國家發展大局的議題。需要一個專門的研究機構來協助政府從一個宏觀的、長遠的戰略角度來探討問題。
所以我多年來倡議，需要重新設立一個更大規模的中策組、能夠做到幾方面的事情：
第一，研究越來越複雜、嚴峻的國際形勢。香港最近面對的國際形勢越來越嚴峻、複雜，特別要考慮美國和西方遏制中國崛起和不斷打擊香港，香港與西方的關係愈趨緊張，會對香港造成的各種衝擊和影響；要研究整個國際格局的變化，特別是世界局勢越來越複雜，逐漸分為兩個龐大的陣營，一個是西方的陣營，另一個是中國所領導的一些反西方霸權的陣營，而西方陣營又在不同方面走向崩塌，世界格局的巨變對香港一直以來作為一個中西方橋樑的角色會造成什麼衝擊。
同時，隨著世界經濟中心向東移動，特別移向東亞地區，中國要構建一個以“一帶一路”為主體的一個區域經濟合作體。一方面來說，香港要研究如何協助國家建構這種區域經濟合作體，從中可以抓住什麼機遇來發展自己，特別是要研究亞太地區尤其是東南亞地區形勢的變化。現在香港要融入國家發展大局，就必須掌握國家發展的趨勢、中央大政方針，國家發展模式的變化，特別是國家對香港所提出的各種對香港發展有利的一些策略。比如說參與國家的五年規劃、大灣區建設、“一帶一路”倡議、深港合作、前海擴容、人民幣電子化和國際化等等，這些都是掌握國家變化、給香港帶來機遇和影響，都需要有專門的研究機構關注。
另一方面，要掌握香港內部狀況，包括要更好地掌握香港經濟狀況、政治局勢、社會變遷、掌握香港的民情民意變化，如何在推動香港經濟發展、特別是產業基礎、擴大現有產業技術，引進更多的一些高科技的、高附加值的一些創新型的產業。從而破解香港的深層次矛盾，特別是土地房屋問題、醫療問題、貧窮問題，青年人上游的問題等等。
未來一段時間，香港很快也會發生很多大大小小的不同危機。比如說國際金融動盪，去全球化、去美元化等等這些問題。還要考慮會不會有一些區域性戰爭，以及海峽兩岸衝突，會對香港帶來什麼影響，比如說將來可能會通貨膨脹，資源短缺、中產階層困頓、貧窮問題惡化、失業率上升等等，這些都會衝擊香港、給香港的發展和穩定帶來很重大的影響。
所以我的講法就是，政府必須有一個機構，它不需要處理日常行政管理工作，反而要從一個整體的、宏觀的、長遠的、戰略的角度來在複雜的內外形勢下，找准香港發展的方向和定位，研判香港所面對的危機和機遇，然後指導整個政府實踐路線和重大政策的制定。在某程度上這個機構應該是務虛的，因為它不是負責行政管理的，而是著重思考問題的。
特首和政府重視 中策組才可發揮更大作用
中評社記者：有觀點認為，早前的中策組有些研究並沒有得到足夠重視，這也是導致後來中策組的功能被弱化的原因之一。您認為要如何才能發揮好中策組的作用？
劉兆佳：重點是這個中策組需要具備什麼條件。
第一，它必須得到特首和他的領導班子的充分支持和信任，然後才能夠發揮它影響政府施政的作用，提出來的建議才會得到特首和政策局的支持、執行。就是說中策組提供的跨部門跨政策局的政策建議，要能通過特首和領導班子統籌、協調來推動。我尤其需要強調一點，就是中央政策組的領導人與特首和他的主要官員應該有相同的政治理念，尤其是對國家民族的忠誠。如果中央政策組的領導人與特首和主要官員在政治立場上意見相左，則中央政策組便難以發揮作用。不過，這個問題在實現“愛國者治港”後應該再不是問題。
另外一點，它的規模要比以前的中央政策組更大。前幾屆政府的中央政策組的研究人員比較少，現時因為它要處理的內外問題比以前多得多，所以它的資深研究人員的數目就不能少，起碼要有十幾個二十個。要有強大研究能力，分工合作在不同範疇進行研究工作。另外，必須有足夠的經費來支持它的研究，因為它不單是自己做研究，因為搞這些人手永遠不足，所以需要有足夠的資金，讓它能夠以合約的形式委託一些社會上的機構、智庫、大學，包括內地及海外的一些研究機構來協助中央政策組的工作或單獨進行專題研究。
在人才方面，香港本身的人才肯定也不夠，所以除了本地人才之外，要思考如何招攬一些跟香港未來發展有關的研究人才。他們可以來自香港內部，也可以來自內地和海外。尤其可以招攬一些熟悉亞洲事務、特別是東南亞、中亞和南亞事務的人才。這些研究人員香港現在非常短缺。
同時，這個機構也應該跟香港、內地及海外的智庫、大學建立密切聯繫，經常交流研究成果、經驗，來拓寬它的知識層面，更多瞭解香港內部、其他地方和世界局勢的發展情況。
在政府內部，中央政策組也必須跟其他的政策局建立密切合作關係，不但能夠向其他的政策局提供一些研究的建議，也能夠吸收其他政策局的工作經驗，瞭解政策局在制定政策和推行過程當中所遇到過的情況等等。
我當年所在的中策組，主要是跟內地一些部門、智庫進行溝通交流，然後寫一些報告，讓特區政府及官員更多瞭解過國家發展的情況。但我要承認，這一方面做的很不夠。因為人手資源不足，而一些官員又不太積極。當然，當時中央政策組還沒有能夠做到跟政府其他部門建立密切聯繫，只做到為特首服務這個地步。在把中策組的工作與政府整體整合方面還是做的不足夠。要做到這個地步，是需要特首大力支持，以及讓其他部門願意配合才可以。因此，我希望新一屆政府能夠把這個策略研究機構做到不單只為特首服務，而應該跟其他政策局建立密切的合作關係，加強彼此之間的交流合作。
總之，由於香港接下來要面對的越來越複雜的國際形勢，也需要儘快融入國家發展大局，參與國家五年規劃，以及要更好駕馭香港政治局面、推進社會經濟發展，破解一些深層次矛盾，在這種情況下，有一個研究機構作為一個讓政府更能夠掌握情況和制定相關施政路線和政策很有必要。
提升中策組地位 可為整個政府服務
中評社記者：如果要推行跨部門的政策，中策組的編制地位是否要比較高？
劉兆佳：我覺得將來中策組這種研究機構的地位應該要達到政策局的地位，跟政策局看齊。由於他不是一個權力機構，也不需要執行某些政策，所以它能夠發揮多大作用，基本上跟特首有非常密切的關係。如果希望它發揮非常大的作用的話，就需要特首去對它的工作高度支持和重視，並要求其他政策局跟它密切配合，這就把它變成了一個不單純是為特首服務，還為整個政府服務的一個研究機構。
這個機構叫什麼名稱我覺得無所謂，重點是它是一個研究單位。它不是研究一些雞毛蒜皮的事情，也不是像一般的政策局一樣每天做很多行政管理工作和具體的政策執行工作。這些不是中策組要做的，它應該從一個更高的角度，從整體的角度，從戰略的角度，從長遠的角度來考慮世界形勢的變化，國家形勢的變化和香港形勢的變化，來制定一些發展定位、方向，提出一些重大的新的路線。中策組應該做這些工作。
從這個角度來講，每一個政策局又都應該有自己的另外一些研究人員，專門為它所負責的一些政策，特別是制定和執行工作，來做一些比較具體的研究。因為到了一個比較具體的施政範疇的時候，研究者應該對某一個具體的政策局的工作非常熟悉，他才能把工作做好。中策組就應該從更高層次、牽涉到到政府整體的、香港整體的、長遠的的、戰略性的研究。當然，中央政策組的研究工作和各政策局的研究工作可以密切配合、相輔相成。
政府應多渠道把握民情 不單由中策組包辦
中評社記者：還有一個討論的熱點，是關於輿情民情的把握。不少人認為“修例風波”發生的原因之一，是因為取消了中策組，政府把握不到民意。您覺得中策組在這方面有什麼作用？
劉兆佳：其實這方面的看法對政府也不太公平。為什麼呢，因為把握民意，所有政府官員都有把握民意的責任。尤其是有些部門他掌握民意應該掌握得更好。比如說民政事務局，它的民政主任應該是每天都接觸群眾、瞭解群眾的訴求等等，掌握民意這個事情不應該由一個中策組來包辦代替。
但是中策組有一個責任，作為一個社情民意的集散地，它能夠通過跟其他部門、特別是一些比較貼近群眾的部門建立密切聯繫，從他們當中掌握一些材料，讓中策組更好的收集和分析民意。當然它自己可以做一些收集民意的工作，特別是通過民意調查，或通過一些網站的民意研究分析。
但在我看來，掌握民意不可能是中策組可以壟斷的。每一個政府官員都對社會不同方面的人有他的接觸，而中策組除了有自己收集民意的管道之外，也需要跟這些不同政府部門接觸，看看他們掌握的民意，可以是普羅大眾的民意，也可以是不同類型的精英的意見。這些方面也需要中策組跟不同部門的溝通，來讓中策組能更全面的掌握社會各方面民意的變化。但不可能整個政府只是依靠一個單位來掌握民意，中策組人數也不是那麼多。每一個主要官員包括特首在內，都有不同的管道來接觸不同的民意，它需要有一個機構把來源不同的有關民意的材料收集整合分析，中策組可以做這個工作。它可以比較、通過具體的研究和更好地掌握政府內部不同部門所掌握的民意，作為總體的研究分析，這方面可以做，但不可能只靠它做。
過去中央政策組會分期分批委任一些來自社會不同界別和階層的精英當“非全職顧問”，並通過與他們開會和接觸，瞭解香港精英階層的“民意”，特別是他們對政府施政的意見和對政策的建議。他們也因為參與了中央政策組的工作而增進了對政府工作的認識和提升了從政的興趣。不少“非全職顧問”後來都當上了主要官員、立法會議員、法定機構的領導人和重要咨詢組織的負責人。可以說，中央政策組也擔當了政治人才的搖籃的角色。
政府應有制定、執行公關策略的發言人制度
中評社記者：現在各界討論中策組的時候，都不可避免地討論到特首辦“心戰室”的角色。有觀點認為除了中策組，新一屆政府也很需要有新聞統籌員、政府新聞發言人的角色。您認為這些角色有沒有存在的必要？
劉兆佳：新聞發言人這個功能本身是有必要的，但他不應該是“一個人”那麼簡單，他應該是一個團隊，能夠充分掌握特區政府基本政策，能夠充分瞭解特區政府的決定和行動，能夠為特區政府制定全盤的宣傳策略，能夠有效地把政府的立場、目標、政策、施政方向等等，對外解釋清楚。尤其是能夠對於一些針對特區政府的批評——無論來自香港內部，還是來自海外尤其來自西方的——做出反擊。在這方面掌握一些話語權，不要讓香港人受到誤導，避免對特區政府造成不利影響。
其實這種發言人制度，在其他國家、尤其是發達國家是很普遍的。發言人不單單是發言人，還要協助政府建立公關策略。具體來說，它不是中策組的一部分，它是分開的、專門領導和分管整個政府的公關宣傳策略。目的是讓政府施政得到公眾的了解和支持，而且能夠更有效地應對一些來各方面的批評意見。特別是一些不懷好意的批評意見。
它也不是一個人出來解釋一下政策這麼簡單。他是要思考怎麼樣去通過一個公關策略來影響媒體和塑造民意。加強市民對特區政府的瞭解和支持，才是最重要的。特別是將來香港肯定會面對外部勢力對特區政府不斷的攻擊批評等等，西方媒體會有不少片面、不實的報道，在香港受到西方不斷打壓下，這些情況可以預見得到。香港內部恐怕也有一些批評的聲音。政府要爭取民意、輿論的支持，就需要有一批人處理好政府的對外宣傳策略，也需要跟不同部門的做好協調溝通工作，統一政府的對外口徑。重點是要做到統籌、制定總體計劃，而且能夠通過一個部門或一批人執行計劃。現在政府在類似的工作上有一些部門和工作人員，但在沒有全盤計劃下卻沒有發揮幫助政府推行統一的媒體公關策略的作用。
中策組研究複雜形勢 對香港有必要及好處
中評社記者：中策組有跟中央高層直接聯絡的角色作用嗎？
劉兆佳：跟中央高層的對接上，不是中策組的工作、也不是研究問題。因為特首、政策局都有自己的對口單位。中策組是需要跟內地研究機構對口，不是跟部委聯繫。不過，我當中央政策組首席顧問的時候，因為個人過去的經歷，與港澳辦和中聯辦也保持經常和良好的溝通。
中央政策組是一個研究政策的機構，它對社情民情也好，具體的政策操作也好，比較多的是給特首提供一些政策上的思路。內地其實也一樣，中共中央政策研究室，是專為中共中央研究政治理論、政策及草擬重要文件的直屬機關。國務院研究室和國務院參事是承擔綜合性政策研究和決策諮詢任務、為國務院主要領導同志服務的國務院辦事機構。這些研究機構都是專門做研究，把研究成果提供給決策者參考。從另一方面來說，它也參與到決策的過程中，是以一個研究員的身份參與，而不是以一個政策執行者或者政策最重要的決定者的角色參與。
因此，對於香港來說，從一般政府的運作來講，特別是面對越來越複雜的內外形勢，而且要推出各種各樣制度跟政策改革。這種情況下，面對長遠發展的很多不確定性和危機可能不斷發生，政府有一批人能夠不需要參與到日常行政管理，而且能夠較為務虛地去研究思考與香港整體在複雜嚴峻形勢下長遠發展有關的問題，同時讓政府能夠更好地駕馭因為內外環境變動在香港所形成的形勢，我覺得是有必要和有好處的。正是因為這個原因，我對林鄭月娥政府上任伊始便解散中央政策組，並以一個完全由公務員領導的創新辦代替至今仍然大惑不解。
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文章原刊於《中評社》
