張介嶺：美國施壓「東盟」一邊倒 恐力不從心
5月以來，拜登政府明顯在亞洲事務上繼續發力，「請進來，走出去」，先是邀請東盟成員國赴華盛頓參加美國—東盟特別峰會，紀念雙方建立夥伴關係45周年。之後拜登開始亞洲之行，首訪南韓和日本，並在東京宣佈啟動「印太經濟框架」，緊接着又在日本首相官邸舉行美、日、印、澳「四方安全對話」（QUAD）首腦會談。
從這一系列活動看，東盟在美國印太戰略佈局中的地位至關重要。顯而易見，在美方眼中，支持一個有凝聚力和韌性的東盟是推進「自由、開放的印太地區」的關鍵手段之一。可以說，前述美國—東盟特別峰會反映了拜登政府印太戰略的一些重要動向。
首先，拜登政府通過峰會試圖引領雙邊關係轉向快車道。今年2月11日，美國發佈了印太戰略報告，向亞洲國家保證，美國不會被歐洲事務分散注意力，標誌着印太地區是美國不可撼動的戰略重心。
然而，「漁陽鼙鼓動地來」，烏克蘭危機瞬間改變了局勢。拜登政府期望通過峰會告訴東南亞國家，儘管俄羅斯入侵烏克蘭分散了美國的注意力，但美方仍將保持印太戰略的勢頭，拜登本人也向通過峰會與東盟成員國領導人建立個人關係，面對面強化美方的承諾。
峰會以「共同願景聲明」形式強調雙方將在抗冠、促進海上合作、應對氣候變化，以及建立信任等8個方面開展合作，並宣示在今年11月舉行的第十屆東盟-美國峰會上，雙方將正式建立「有意義、實質性和互惠互利的全面戰略夥伴關係」，用拜登之言表述就是，美國和東盟關係進入了一個「新時代」。
第二，撫慰東盟國家的關切，任命了空缺五年之久的駐東盟大使職位，宣佈約翰尼斯·亞伯拉罕為新任美國駐東盟大使，釋放了美國將更關注亞洲並在東盟投入更多時間和資源的信號，受到東南亞國家的歡迎。
毋庸諱言，美國調整東盟政策的用心是加大抗衡中國在該地區迅速崛起的力度。東盟與中國經貿關係密切，固然不願在美中之間選邊站隊，但對中國在南海有爭議地區的強硬態度深感不安，不願看到北京的影響力沒有約束地繼續坐大，也希望美國適度回歸平衡中國的崛起。
由此解讀，我們就不難理解為甚麼美國和東盟在願景聲明中均強調維護海洋航行自由的必要性了。在這次峰會舉行的前一天，美國副總統賀錦麗直指，美國和東盟「對該地區有着共同的願景，我們將共同防範對國際規則和規範的威脅。」
美國國務院主管多邊事務和中國問題的副助理國務卿朴正鉉接受媒體採訪時亦強調，「我們看到中國對其他聲索國採取了越來越咄咄逼人和脅迫性的行動。我們將繼續與該地區及其他地區的所有盟友和夥伴合作，確保南中國海的自由和開放。」
第三，施壓東盟國家對俄烏衝突有表態更明朗。儘管在東南亞國家的堅持下沒有點俄羅斯的名字，也沒有直接譴責俄羅斯，雙方還是在願景聲明中還是提到了烏克蘭衝突，並呼籲遵守《聯合國憲章》和國際法，重申「尊重主權、政治獨立和領土完整」和停止敵對行動，以及為和平解決危機創造有利環境的的重要性，措辭較過去強硬。
此外，雙方還表達了對緬甸局勢的深度關注。這次拜登政府沒有邀請緬甸軍政府參會，只是在會上放了一把空椅子，以示對緬甸軍變和暴力的不滿。雙方在願景聲明中重申，「對該地區和平與穩定的承諾，繼續呼籲緬甸立即停止暴力，釋放包括外國人在內的所有政治在押犯」，承諾將「加倍集體努力」，和平解決緬甸問題。
第四，在東南亞國家中兜售「印太經濟框架」。拜登在東京宣佈的「印太經濟框架」13個初始成員中，東南亞國家就占了7席，連一度不被看好的汶萊也位列其中，這充分顯示，拜登政府在打消東盟國家疑慮方面所做的工作還是卓有成效的。
然而，必須看到，美方熱衷推動的倡議並非傳統意義上的自貿協議，也不包含任何美國市場准入的約束性承諾，而是採取「功能表」式選項進行合作，允許任何區域性國家有選擇地加入，更專注的是提高供應鏈彈性、改善基礎設施，以及簽訂一個數位貿易協定等內容，具有廣泛的靈活性。
拜登之所以提出「印太經濟框架」概念，除着眼於填補美國前總統特朗普退出「跨太平洋夥伴關係(TPP)」留下的真空外，更有遷就國內對自貿協議政治阻力的考量。在這種情況下，美國政府要求東南亞國家圍繞反腐和高勞工標準簽署新的規則，又不願向這些國家提供市場准入，對東盟國家很可能成為一個只有付出，沒有收益的交易。
也正因為如此，東盟一些國家雖然上了車，但對框架的疑慮恐一時難消，就連日本也在敦促拜登政府作出有約束力的承諾，擴大某些領域的市場准入，將框架變成一份更為嚴肅的檔。看來，美方在就框架事項與東南亞國家磋商談判時，需要作出更多實質性妥協，否則，很難吸引東盟國家積極參與其中，也無助於美國發揮貿易領導作用。
第五，將與東盟關係提升為「全面戰略夥伴關係」。近年來，針對東盟國家明確表示不希望被迫在華盛頓或北京之間做出太過明確的選擇，拜登政府有意使印太戰略的敘事模式超越狹隘的地緣政治二元框架，與特朗普政府赤裸裸要求合作夥伴與華盛頓結盟對付北京的做法形式上有所變化。
美國白宮國家安全委員會「印太事務協調員」坎貝爾也一再強調，美國無意把東南亞或亞洲推向「新冷戰」，而是希望「和平且有效地與中國競爭」，並強調美國重視東盟的作用，但會結合本國的實際與東南亞進行接觸，並非將這種接觸定性為為對華競爭的手段，言下之意是美國與東南亞的接觸是基於歷史，而不是地緣政治競爭，目的是擴大志同道合國家的網路，不是為了讓任何人「在國家之間做出選擇」。
拜登政府大談特談華盛頓在印太地區的優先事項是專注於塑造地區安全架構，目標「不是改變中華人民共和國」，而是基於「共同議程」和「共同價值觀」進行接觸與合作，建立最大限度有利於美國、美國盟友和夥伴，及其共同利益和價值觀的「影響力平衡」。明眼人一眼就能看出，無論是拿「影響力平衡」說事，還是所謂志同道合的「共同價值觀」，無非是「新瓶裝舊酒」，皆難掩美方認為北京對國際秩序構成「最嚴重的長期性挑戰」的「冷戰思維」本質。
美國國務卿布林肯日前在喬治·華盛頓大學發表的對華政策演講又一次反映了拜登政府欲蓋彌彰的心態。一方面，布林肯聲稱美國決心避免與中國發生「新冷戰」，另一方又強調，儘管美國數月來一直關注俄羅斯入侵烏克蘭，但中國才是「唯一既有重塑國際秩序意圖，也有越來越多的經濟、外交、軍事和技術力量來實現這一點的國家。」可想而知，為了挫敗中國的崛起「野心」，東盟國家自然成了美國平衡中國影響力不可或缺的倚重對象。
不過，美方對此期望過高一定會被現實打臉。一是美方急於求成不一定能夠如願以償。目前與東盟有「全面戰略夥伴關係」的只有中國和澳洲，兩國在提升與東盟關係之前分別進行了兩年和一年的磋商。拜登政府與東盟的關係顯然還欠火候。雖然這次峰會主場設在華盛頓為副總統、國會議員，以及其他高官創造了與東盟成員國領導人面對面深入會談的機會，但東盟國家仍抱怨沒有時間與拜登進行足夠的雙邊交流。
這顯示拜登尚未與該地區的領導人建立融洽的個人關係。事實也確實如此。在這次峰會中，拜登僅出席了峰會六個活動中的兩個，即使從他上任以來計，也僅與印尼和新加坡領導人舉行過雙邊會談，與前總統奧巴馬2016年在安納伯格莊園舉辦峰會時已訪問過五個東盟國家相差甚遠。
二是無論在東盟內部，還是在東盟和美國之間，在中國、俄羅斯、緬甸和貿易等問題上，都存在着複雜的分歧。例如，在俄羅斯入侵烏克蘭問題上，緬甸公開支持俄羅斯,越南也與俄羅斯走得很近，印尼持中立態度，對烏克蘭戰爭視而不見，新加坡的立場則非常接近美歐，雙方要建立名副其實的「全面戰略夥伴關係」還有許多障礙要清除。
三是美國對東盟的政策缺乏整體連貫性。在這次峰會上，拜登宣佈撥款1.5億美元支持東盟國家發展清潔能源、做好衛生防疫工作等，其中多達6000萬美元將投入與海事相關的項目，包括增派海岸警衛隊人員和器材，協助夥伴國提高海事防衛能力等。
專家認為，這個數字僅佔美國向東南亞提供的全部援助的一小部分，更不要說與中國在東南亞的投入相比了。何況，美國與東盟的合作雖涉及多個領域，但缺乏將這些議題串在一起的全面敘述，與日本政府明確支持東盟經濟發展形成鮮明對照，說明美國對發展與東盟的夥伴關係依舊缺乏願景。
四是東盟國家對美國外交政策的延續性心存疑慮。由於四年一次的選舉週期的不確定性，以及美國政治中日益有害的黨派之爭，哈裡斯副總統所作的美國將「世世代代」參與東南亞事務的承諾不一定被東南亞國家看好。已有東盟輿論稱，對後年11月大選後下一屆美國政府能否保持拜登政府的外交政策勢頭缺乏信心。
「青山一道同雲雨，明月何曾是兩鄉」。中國與東盟山水相連，命運與共，血脈相親，自2009年以來，一直是東盟最大的貿易夥伴。如果拜登政府拿不出更多的實質性東西來扭轉頹勢，料難從根本上扭轉美國在東南亞的被動局面。有理由相信，至少在可預見的將來，東盟不可能一邊倒向美國。
當然，我們不能因此對美國與東盟關係的新動向掉以輕心。畢竟，美國—東盟峰會總體上進行得很順利，美國也是東盟最大的外國直接投資來源國。對中國而言，尤須防止拜登政府推出的「印太經濟框架」產生「溫水煮青蛙」效應，損害「一帶一路」倡議的順利實施和我國經濟安全。
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