胡偉星：香港要從施政層面實現有效治理
澳門大學社會科學學院院長、特聘教授胡偉星日前出席由中評智庫基金會、中國評論通訊社主辦的思想者論壇“香港回歸二十五週年的回顧與展望”並發言表示，香港回歸二十五年來所取得的發展成就有目共睹且多方面，不僅香港的繁榮穩定得到保持，還找到了自己發展方向和定位，香港的管治體制也終於有突破。在總結香港發展成就的同時，胡偉星也指出了在解決深層次矛盾、國家認同和治理問題上值得反思之處。他認為，重塑香港管治架構只完成了上半場，下半場應當要重點改造行政官僚體系，從施政層面上實現有效治理，否則就無法實現特區政府的高效善治。為此，他還就香港有效治理體系以及行政官僚系統改革給出了具體的建議。
回歸二十五年香港取得三大發展成就
胡偉星表示，回歸二十五年來，香港取得的發展成就有目共睹且是多方面的。主要概況為三點：第一，過去25年香港的繁榮穩定得到保持。香港過去25年經歷了多次金融危機和社會危機，依然保持住她的繁榮穩定，保持著了國際金融、航運、貿易中心地位，香港金融系統穩健、資本自由流動、人才資源豐富、法治環境良好，仍然是全球最具競爭力的經濟體之一。當然，這都得益於祖國的強有力支持，每當困難時刻香港都會得到中央政府和內地的大力，使香港能夠挺過難關，繼續前進。
第二，過去25年香港終於找到了自己發展方向和定位。胡偉星指出，香港經濟曾經是“亞洲四小龍”，靠著上個世紀70、80年代亞洲經濟起飛的帶動，崛起為亞洲的國際金融中心、航運中心和貿易樞紐。但是幾十年過去，地區和全球經濟環境早就時過境遷，香港的優勢不再，需要重新定位。過去25年香港有迷茫的時候，有悲觀的時候，不知道自己向何處行。最近十幾年，香港逐漸找到自己定位，這就是要背靠祖國，融入國家發展大局，搭上中國經濟發展的快車，香港才能保持自己發展的動力和可持續性。2019年粵港澳大灣區發展綱要出台後，大灣區一體化發展加速推進，香港與內地聯繫越來越緊密，公路鐵路網、通關設施更方便，香港與大灣區城市“一小時生活圈”初步形成，服務貿易自由化、規則銜接、機制對接使“軟聯通”進一步深化，香港今後發展前景更美好。
第三，香港的管治體制終於有突破，政治上撥亂反正，香港開啟了良政善治新局面。胡偉星認為，2019年香港發生“修例風波”，這是回歸以來最嚴重挑戰。中央審時度勢，採取制定港區國安法和修改完善香港選舉制度等一系列舉措，止暴制亂，使香港局面得到控制，現在三個選舉完成，落實了愛國者治港，香港重回正軌。這項工作很了不起，香港經受了考驗，古人說祗有大亂才能達到大治。一個好的制度是無法設計安裝的，祗有經過風風雨雨才能脫穎而出。
三大問題值得反思：深層次矛盾、國家認同、治理問題
同時，胡偉星也認為，回歸二十五年來有三大問題值得反思：第一，過去25年雖然經濟繁榮穩定，也存在著不少深層次矛盾沒有解決，包括住房問題、貧富懸殊、青年向上流動受限、公共衛生問題等等。說了很多年了，至今依然有20多萬人住在劏房，人均居住面積不足6平方米，與香港國際金融中心地位嚴重不符。
第二，是國家認同問題，也就是人們常說的“人心回歸”問題還沒有完全解決。胡偉星認為，這是香港近些年來不斷發生社會運動的根本原因，從反對23條立法，到2014年佔中運動，到2019年反修例風波，“一國兩制“的“一國”根基受到挑戰和衝擊。
第三，是治理問題。胡偉星表示，回歸前，香港被看作是治理的模範，行政效率高、政府廉潔、公務員素質好、城市管理先進。但是，近些年香港治理越來越被人詬病，前面說的房屋問題、公共衛生、青年問題以及施政效率等問題，香港落後了，過去這麼多年沒有進步，其他城市和地方都在進步。香港為什麼新冠疫情死了這麼多人？為什麼遲遲不能與內地通關？值得深思。
胡偉星表示，97年回歸以來，香港政制和治理的爭論長期陷入“普選迷思”，嚴重偏離了有效治理的軌道。反中亂港分子通過散布各類“雙普選”和“港獨”言論，混謠視聽，抗拒中央管治，煽動對內地不滿情緒，嚴重干擾了政府施政。他們通過選舉進入特別行政區各級管治架構，包括立法會、行政長官選舉委員會、區議會等機構，肆意阻撓特區政府施政，損害香港市民福祉，讓香港社會付出了沉重代價。反中亂港分子之所以能在“一國兩制”下的香港如此興風作浪、坐大成勢，其中一個最重要的原因就是“愛國者治港”原則沒有得到真正落實，香港沒有真正形成“愛國者治港”的管治局面，嚴重影響了回歸以來香港的有效治理。《基本法》確立了行政主導體制，但是過去相當長時間行政受到立法會，反對派干擾政府依法施政，行政主導名存實亡。
胡偉星表示，港區國安法的實施，“一國兩制”制度體系的完善，“愛國者治港”根本原則的落實，香港的重要管治力量（選委會、立法會）得到重建，現在香港出現了一個非常良好的局面，有了一個新管治架構。但是，他認為這只是朝著良政善治方向邁出的第一步，未來還任重道遠。我們要看到香港管治架構和治理效能上仍有很多短板。這次新冠疫情的衝擊，政府如何應對這次公共衛生危機，與其他地方比較，大家都知道問題所在。這次疫情讓我們認識到香港行政體系內部的問題，治理能力還存在很多深層次問題。他指出，香港行政管治團隊還沒有真正“升級換代”，這個體系還有制度性弊端和規範性失缺。所以，重塑香港管治架構只完成了上半場，下半場應當要重點改造行政官僚體系，從施政層面上實現有效治理，否則就無法實現特區政府的高效善治。
有效治理體系要解決三個基本問題
胡偉星也就香港今後的治理問題提出了具體建議，他認為，有效治理體系要解決三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣，這三個問題實際上就是治理三要素，即治理主體、治理機制和治理效果。2019年“修例風波”後，中央從國家層面對特區選舉制度和國家安全制度進行了修改，在大的制度層面上確保了“愛國者治港”原則落實，解決了治理主體問題，即“誰治理”的問題。但是，在治理體系運行層面上並沒有完全解決“如何治理”和“治理得怎樣”的問題。香港的治理問題和缺失有大有小，既有制度性問題，也有操作性和人事問題，特區政府行政管治團隊應當自行對未來行政主導的治理模式、政策決策機制、行政執行力、政府的施政效能等問題進行深刻的反思、全面改革。
胡偉星認為，香港治理體系問題主要體現在政府治理效能、領導能力、社會信任幾方面，改革的關鍵是要克服治理體系中的一些制度性弊端。這些弊端造成政府治理效果不彰、政府治理能力弱、領導力不強以及社會信任度低。當選行政長官人李家超也意識到這個問題，他要改革政府管治文化和改革公務員體制，這是非常正面的消息。過去很多制度上問題導致公務員能力未充分發揮，施政效能大大打折扣。
行政官僚系統改革應從三方面入手
胡偉星建議，行政官僚系統改革應當從三個方面入手。首先，特區政府要與中央在治理過程中形成合力。回歸後中央全面管治權與特區高度自治權的關係沒有完全捋順，機制整合也不完全，運作上也不暢順。特區政府要設置政策研究和溝通的機制，可以考慮重啟“中央政策組”，承擔政府政策研究和把握民意功能，幫助特首及主要官員把握國家大政方針、國內外政治大事和社會輿情，強化戰略謀劃和整體統籌能力。
第二，行政管治團隊除了社會上愛國愛港力量穩定可靠的支持外，要與社會各界形成一個有效的“管治聯盟”，擴大自己執政的政治社會基礎。這不光需要管治班子具備相應的政治才能，也需要制度上有所完善。
第三，要改造管治文化和公務員體制中的弊病。胡偉星認為，權力間的互相制衡導致香港目前的官僚系統效率低下，管治班子難以落實有效領導。2002年實行“主要官員問責制”之後，3位司長和13位局長均為行政長官“政治任命”的問責制官員，不再是公務員，直接向行政長官負責。政治任命官員脫離公務員系統，不再是所在局政務職系首長，政務職系之首變為政策局常任秘書長。如果局長和常任秘書長“不咬弦”，會影響政策決策和實施，也會導致部門之間統籌和配合問題。按照目前制度安排，人事權和財政權落入常任秘書長手中，局長無權參與公務員的評核、升遷和日常管理，也不能完全決定財政的使用權。按照《公務員守則》規定，公務員與副局長、局長政治助理之間工作配合是基於“伙伴合作精神”進行，不構成從屬關係，這使得管治班子領導公務員工作時，常出現不協助、不配合或者不得力的情況。加上公務員“政治中立”立場，施政的效率和效果很難保障。改革香港行政官僚體制需要完善公務員隊伍的問責制度，完善與其配套的考核與激勵機制。
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文章原刊於《中評社》
