中評智庫：如何以法律工具遏制台灣政策法案
浙江工商大學法學院院長暨台灣研究院執行院長、博導宋傑，浙江工商大學法學院國際法碩士研究生謝霆雯在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊11月號發表專文《《台灣政策法案》：背景、內容、挑戰與應對》，作者認為：涉台法案一直是美國國會的一個重要的主題並對美國對台政策的形成和實施有着重要的影響。自《與台灣關係法》頒佈以來美國的對台政策在幾十年裡，美國國會最終生效的涉台法案都以該法案為基本的政策。如今隨着台海局勢的緊綳狀況加劇，美國國會參議院提出了一項內容龐雜的綜合性法案——《2022台灣政策法案》，意圖就多年來美國對台政策進行一次最全面的修訂。該法案一經提出即引起各方面的關注，並引起多方的憂慮。通過對該法案內容的解讀，可以看到美國對台政策事實上試圖突破「一個中國」原則的步伐正在加大。中國宜同樣通過法律的手段，從國際層面、國家間層面和國內層面作出應對的準備。文章內容如下：
2022年6月17日，美國國會參議院外交委員會官方網站發佈新聞，稱美國參議院外交委員會主席梅南德茲（Bob Menendez）和參議員格雷厄姆（Lindsey Gramam）宣布向美國國會提交了跨黨派法案《2022台灣政策法案（Taiwan Policy Act of 2022）》（下稱法案），經過二讀後提交參議院外交委員會。①法案全文已經在美國參議院外交委員會網站②和美國國會網站上公布，共107頁。9月14日，參議院外交委員會對該法案的修正案進行了審議，其中一攬子替代修正案以17票贊成，5票反對獲得了通過。該法案於9月19日被列入參眾兩院立法日曆。
由於此法案很多規定在事實上「顛覆」了美國政府此前所宣稱或秉持的相關政策如「一個中國政策」等，結合美國國會此前所通過的相關生效立法及中美關係的現狀，綜合評估和衡量後會發現，無論此法案最終立法進程如何，以及是否會最終生效，法案中的很多規定都將不同程度地「變現」，對中美關係和兩岸關係產生深遠影響，因而需高度關注，深入研究。
一、法案的相關背景
民主黨籍的梅南德茲一直關注台灣議題，堅定地主張應加強美國與台灣之間的關係，就台灣議題作出了很多評論和工作。自其1993年成為參議員之後至今，共提出或作為共同提案人提出了55份關於台灣的議案和法案，最終成功成為生效法律的有6份，其中包括著名的《台北法案》和《指示國務卿制定為台灣重獲世界衞生組織觀察員地位的策略以及其他目的的法案》等。而參議員格雷厄姆則是資深的共和黨員，在台灣議題上同樣主張保持美國與台灣之間緊密的聯繫。
《2022台灣政策法案》的設想至少可以追溯到2021年底。
2021年12月8日，梅南德茲主席召開了參議院外交關係委員會全體會議，探討了美國對台政策的未來。梅南德茲在這次會議的開幕致辭中表示：「北京不應懷疑或質疑，任何兩岸軍事或突發行動都會直接影響到美國及其利益和價值——我們在《與台灣關係法》和『六項保證』下的承諾，不容質疑的是，對此我們會作出適當的回應。」
2022年2月3日，梅南德茲作為共同提案議員提出了《指示國務卿尋求與台北經濟文化代表處協商更名為台灣代表處以及其他目的的法案》，該法案規定，美國在《與台灣關係法》和「六項保證」之下的政策是為台灣人民提供「與外國國家與地區、民族、國家、政府或類似實體同等的實際外交待遇，據此，將『台北經濟文化代表處』更名為『台灣代表處』」。③該項法案的內容被此後的《2022台灣政策法案》所包含。
2022年2月俄烏戰爭打響。梅南德茲在2022年6月17日的聲明中說到，《2022台灣政策法案》的立法是「對北京發出明確的信息，不要對台灣犯下普京對烏克蘭犯下的錯誤」。這一法案的共同提案議員格雷厄姆認為：「如果我們在面對中國對台灣的威脅和侵略時表現出軟弱，危險衹會越來越大。」④
2022年4月，參議員梅南德茲和格雷厄姆率領的跨黨派國會代表團訪問台灣，與台灣領導人蔡英文等人進行了會晤。台灣蔡英文辦公室發言人張惇涵表示，這不僅展現美國國會跨黨派對台灣的重視與支持，也再次展現台美關係的「堅若磐石」。
2022年6月10日，在新加坡出席第19屆香格里拉對話會的國務委員兼國防部長魏鳳和與同期參會的美國國防部長奧斯汀舉行會談。魏鳳和着重強調，「台灣是中國的一部分，任何人或者勢力，膽敢把台灣分裂出去，中國軍隊將不計代價，也要開戰，絕對奉陪到底」。美國參議院外交關係委員會新聞認為這是中國表達的「威脅」，而《2022台灣政策法案》的立法正是緊隨着這一「威脅」而出台的。此外，《台灣政策法案》還採取了將曾經在立法程序上被擱置的涉台法案內容納入進來的方式，例如《台灣威懾法案（Taiwan Deterrence Act）》、《戰略競爭法案》等，其中《戰略競爭法案》的起草者之一也正是梅南德茲主席。
二、法案的主要內容
《台灣政策法案》共9部分：第一部分是關於美國對台政策的規定，第二部分是強化並執行美台間防衞夥伴關係的規定，第三部分是應對大陸「侵略」台灣的規定，第四部分是有關推動台灣加入國際組織的規定，第五部分是促進美台經濟合作與發展的規定，第六部分是有關支持開展與台灣間的教育和交換學生的規定，第七部分是附則，第八部分是有關危及台海穩定的制裁措施的規定，第九部分是有關法案解釋的規定。最需要關注的內容有：
第一，在美對台政策方面，《台灣政策法案》有了新「定位」：明確美台關係是建立在《與台灣關係法》和「六項保證」基礎之上的。美國的目標是確保台灣的安全及其民主、經濟制度等，增強海峽兩岸關係的穩定，支持台灣融入印太經濟框架及防止大陸「侵略」台灣。
第二，在對台交流方面，法案禁止對聯邦政府官員與台灣對口部門間的交流設置任何限制。法案也指引美國國務卿廢除不利於台灣官員展示象徵台灣主權標誌如國旗等的行政指令。同時，法案明確規定，要讓台灣方面事實上享有同其他外國政府一樣的外交待遇。「台北經濟與文化代表處」應更名為「台灣代表辦公室」。該部分內容來源於《戰略競爭法案》，該法案在2021年4月獲得了參議院外委21:1的壓倒性票數通過，次月被列入參議院立法日曆，但此後並未有下一步的進展。如今被納入到《台灣政策法案》，再次成為了審議的爭議焦點之一，其中關於台灣「主權標注」的問題在2022年9月14日的外交委員會會議中得到了較大的關注。如Van Hollen議員表示了自己對台灣主權標注問題的擔憂，直言：「換個角度來看，這一定會被看做我們支持台灣單方獨立和主權的信號。這些不能在事實上增加台灣的自衞能力，同時還造成了可能的不好的後果。」⑤可能正是出於這樣的原因，最終通過的一攬子修正案當中，已經將「台灣代表辦公室」相關的第104條規定標題進行了修改，從「對台灣代表辦公室的指名和指代（DESIGNATION AND REFERENCES TO TAIWAN REPRESENTATIVE OFFICE）」更改為「國會對台灣代表辦公室的指名和指代的認識（SENSE OF CONGRESS ON DESIGNATION AND REFERENCES TO TAIWAN REPRESENTATIVE OFFICE）」。梅南德茲主席在辯論中回應稱，該項修改使得台灣代表辦公室僅是國會的一個認識的內容，而非法案的前提之一；此外，梅南德茲主席還參考了《戰略競爭法案》的立法中的中國的反應，稱委員會中僅有1人投了反對票，且並未激起中國的較大反應。
第三，在對台軍售方面，法案要求修改《與台灣關係法》第2（b）（5）條的規定，將其中的「防禦性武器」改為「能防止中國人民解放軍侵略的武器」。⑥為提高台灣防禦能力，法案還規定，美國國務卿、國防部和台灣方面應建立一個工作組來對大陸的威脅及台灣需求進行評估，據此制定軍售計劃。⑦法案還推出了「台灣安全援助倡議」，計劃在4年內援助台灣45億美元。對台灣軍售和援助的目的，在於將台灣變為美國在北約之外的主要盟友。在外委審議過程當中，一攬子修正案已將「台灣安全援助倡議」更名為「為阻止並在必要時擊敗中華人民共和國的侵略的台灣的安全能力現代化」，其中內容也作出了修改，例如將「台灣的軍事力量」改為「台灣的反擊軍事力量」，體現其將中國大陸「放在聚光燈下」的意圖。
第四，關於應對來自大陸的「侵略」方面，法案規定，為便於台灣公私各方應對大陸所發佈的假情報、網絡攻擊和宣戰攻勢，應引導國務卿為其制定和實施戰略指導及能力建設。對那些因支持台灣而遭受大陸經濟「脅迫」的國家與實體，應引導國務卿制定應對戰略。一攬子修正案則為國務卿針對台灣應對大陸的「侵略」的義務增設了五年內每年完善該戰略指導與建設的時限，同時還增設需應對的情形：為推進中國共產黨「統一戰線」工作而進行的秘密、脅迫和腐敗活動。
第五，在推動台灣加入相關國際組織方面，法案規定，應指引美國常駐聯合國和其他國際組織的代表致力於幫助台灣提高其在國際組織的聲音，投票支持台灣加入和有意義地參與國際組織的活動；支持台灣參與泛美開發銀行，並考慮讓其獲得無借款資格的會員國身份。
第六，在有關危及台海穩定的制裁措施方面，法案要求總統就大陸是否在升級針對台灣的敵對行為事項進行報告；對大陸決定採取相關敵對行動的官員，總統應採取相應制裁措施；對故意向大陸擁有或經營的金融機構提供專門金融信息服務者，總統可實施制裁；對於參與中國自然資源開採行業的外國人，總統應識別、報告並予以制裁等。該部分制裁條款是參議院外交委員會審議過程中辯論的又一個焦點。基於行政部門向梅南德茲主席所表達的擔憂，梅南德茲主席表示其在一攬子修正案當中就制裁條款植入了相當的靈活性，授權了對相關行為嚴重程度的寬泛裁量權並設定了寬泛的豁免權。不過同時也有議員提出，第802條制裁條款是相當嚴厲的條款，觸發事件並不容易發生，故並不支持這樣寬泛的裁量權設定，以確保中國對此條認知具有相當的明確性。
此外，法案還規定，為了推進《台灣旅行法案》的實施，國務卿應製作年度報告，報告每年美國旅台的高級官員名單，以及台灣入境美國的高級官員名單。⑧
三、法案所帶來的挑戰
從《台灣政策法案》主要內容來看，相較於美國既有的對台政策，其所帶來的挑戰和衝擊主要體現在四個方面：
首先，在對台政策方面，「一個中國政策」將被完全形式化，甚至不排除完全放棄的可能。就中美關係現狀而言，由於美國需要與中國展開全面競爭，美國國務院已將「一個中國政策」與《與台灣關係法》、「六項保證」並列，「一個中國政策」被形式化。而從《台灣政策法案》角度看，「一個中國政策」完全未被提及，美國國會甚至連掩飾都沒有。當然，從美國國會涉台立法的既有實踐角度看，美國國會此時採取完全「放棄」「一個中國政策」的立場並不突兀：自《與台灣關係法》制定並生效以來，美國國會制定的生效涉台法案已高達112部，透過這些涉台法案可以看出，美國國會對台立場一直在調整，一直在通過不同方式為台灣「站台」「站位」，侵蝕著「一個中國政策」。
其次，在對台軍售方面，法案完全改變了《與台灣關係法》中有關對台軍售的「定位」。根據《與台灣關係法》第2（b）（5）條的規定，對台軍售的武器應限於防守武器。在相當長時間內，美國對台軍售的武器性能確實在遵循此種限制。但在過去幾年中，美國國會通過的對台軍售法案開始有了變化，進攻性武器或兼具進攻與防守的武器開始被納入軍售範圍。《台灣政策法案》完成了對台軍售定位在法律上徹底「轉型」的最後一步：美國國會徹底放棄了「遮羞布」，將對台軍售武器性能由《與台灣關係法》中的「防禦性武器」修改為「能夠防止中國人民解放軍侵略的武器」，不再限制軍售的武器性能。
再次，在台灣國際空間事項上，法案也有新規定。從美國國會過去幾年所通過的有關支持台灣的國際空間的決議角度看，主要聚焦於支持台灣以適當身份參與世界衞生組織活動這一較為單一的議題。但從今年開始，其立場有了變化：一方面，在支持台灣參與世界衞生組織活動方面，美國國會不再採取決議的形式，而是經總統最終簽署的生效法案形式，另一方面，其開始攻擊聯大1971年通過的第2758號決議，從支持台灣參與世界衞生組織活動擴大到了包括聯合國在內的國際組織。《台灣政策法案》繼續沿襲了此種變化：對台灣國際空間的支持不再局限於某一特定國際組織；通過兩種方式來支持台灣擴大其國際空間，即支持其加入某一國際組織或支持其有意義地參與國際組織的活動。在這方面，法案特別凸顯了支持台灣參與泛美開發銀行的內容。相關規定一方面從示例的角度凸顯了前述「支持」的含義，另一方面也「反映」了台灣的棋子地位和單純地被作為謀利工具的可悲，原因很簡單：儘管支持台灣「參與」泛美開發銀行，其卻無法獲得貸款資格。
最後，在美台交流方面，法案會促進《台灣旅行法案》的實施，擴大美台官方交流的層次和範圍。這同樣值得高度重視。一攬子修正案中則增強了這一條的內容，要求國務卿就《台灣旅行法案》的實施對美國的區域利益的正向影響作出討論並報告。⑨
整體來看，參議院外交委員會所通過的一攬子修正案以及個別議員另行提出的修正案中，作出了大量的妥協，其中，相當的重點被放在對該法案可能獲得威懾中國還是激怒中國的效果的評估，以及是否構成了美國對台政策由戰略性的曖昧轉變為戰略性的清晰。
就前一個焦點問題，一攬子修正案以及Markey議員提出的關於強調運用溝通對話的穩定措施的修正案中，都採取「轉移焦點」的方式，致力於將國際上對於「誰是挑釁者」的視線放到中國大陸身上，釋放「美國並非挑釁者」的信息。Markey議員補充提議，外交仍將會是美國對台政策的中心，他們具有用盡一切辦法阻止兩個核武器國家陷入衝突的道德義務。Murphy議員則認為是中國越來越挑釁的政策使得美國不得不變更其對台政策。
關於戰略性曖昧和戰略性清晰的問題，Paul議員就提出，《台灣政策法案》構成了戰略性的清晰的姿態轉變，而美國採取戰略性的曖昧的姿態已經四十幾年，鞏固了其中國政策，如今轉為戰略性的清晰，不僅可能失去原本曖昧政策下對中國的威懾因素，而且若美國在建立威懾中國的實際能力之前，就作出這樣的宣稱，可能會鼓勵中國在美國和台灣能夠打敗中國之前就採取行動，造成在本可以避免戰爭的情況之下，戰爭的可能性卻越來越大。
然而，幾乎所有發言的議員均反對這一解讀。梅南德茲主席認為，從解釋的規則來看，本法案沒有任何對「一個中國政策」的修改，也沒有任何對《與台灣關係法》根本目的的修改。Merkley議員認為，「戰略性曖昧」或「戰略性的清晰」是關於如中國「進攻」台灣，美國是否直接參與的問題，而《台灣政策法案》並不表示直接參與戰爭。
四、法案的發展「前景」
要判斷《台灣政策法案》的未來走向，首先需要把握此法案的「跨黨派法案」的性質。
當然，首先需要說明的是，《台灣政策法案》並不是唯一的一項跨黨派法案。《2018亞洲再保證倡議法》、《2019台北法案》等以及2021年提交眾議院的《台灣和平穩定法案（Taiwan Peace and Stability Act）》、今年5月13日生效的《指示國務卿制定為台灣重獲世界衞生組織觀察員地位的策略以及其他目的的法案》均為跨黨派法案。這些既有的跨黨派法案的發展進程，對於我們判斷《台灣政策法案》的發展走向是具有參考價值的。
《2018亞洲再保證倡議法》於2018年12月4日通過參議院，2018年12月12日通過眾議院，7天之後兩院就修正案解決了分歧，法案通過兩院速度非常之快，僅相隔一個月不到。從內容上來看，這一法案明確涉及台灣的就兩個條款（第205條、209條），篇幅並不長，其中對於對台軍售的範圍仍限定為「防禦性武器」，並且還明確確認了三份聯合公報和《與台灣關係法》、「六項保證」在美國對台政策中具有同樣重要的地位，這一法案的內容仍然堅持了對「一個中國」原則的立場。《2019台北法案》於2019年10月由參議院通過，次年3月4日由眾議院通過，7天之後兩院之間就法案修正案解決了分歧，兩院通過的時間相隔5個月。其內容篇幅也較小，僅5個條款，同時雖支持台灣參與國際組織，但是並未明確表示支持台灣加入以主權國家為要求的國際組織，其立場在多番的修改審議之後仍然與「一個中國原則」在明面上保持了一致。
但另一方面，同為跨黨派法案，有些法案則進展緩慢，有些甚至陷入「僵局」。例如，《指示國務卿制定為台灣重獲世界衞生組織觀察員地位的策略以及其他目的的法案》於2021年3月17日由參議院提出，於2021年8月6日通過參議院，於2022年4月27日通過眾議院，兩院通過的時間相隔了8月餘。而2021年6月17日提交眾議院的《台灣和平穩定法案》，其內容包含了「鷹派」議員的主張，例如要求加強對台灣加入國際組織並進行有效參與、要求報告與台灣簽訂投資貿易協定的計劃等，該法案至今仍未進入下一個立法環節，而拜登政府對該法案同樣表示了可能威脅到「一個中國」原則的擔憂。
由前述既有「案例」可見，跨黨派的法案的立法程序的速度並不一定，是否能夠進入下一個立法環節最終生效也並不因法案獲得跨黨派的支持就有定論。法案涉及的政策利益問題仍是法案前景的決定性因素，美國國會雖常常挑戰「一個中國」原則，然而真正敢於突破這一原則的嘗試的步伐並非是大跨步的。
目前，《台灣政策法案》被第一次安排在參議院外交委員會2022年7月19日的會議審查日程表之內，但當天被宣布延遲至8月3日，此後又在政府當局的要求下再一次延遲至9月14日。就《台灣政策法案》來看，這一情況表明政府對於這一法案內容存在一定的「擔憂」，正如同去年的《台灣和平穩定法案》的情形。有趣的是，參議院外交委員會的另一位成員墨菲曾表示拜登政府正積極嘗試改變《台灣政策法案》的內容，從而導致了該法案的審議被拖延，該法案的提出人梅南德茲在採訪中則否定了這一評論，他表示拜登政府從未明確表達對該立法的反對。然而，參考8月3日參議院的會議記錄，法案審議工作的再一次被推遲確實是由於當局的要求。明顯可以看到的是，《台灣政策法案》作為一項跨黨派支持的龐雜綜合性法案，因其包含大量「鷹派」政客的主張而獲得極高熱度，然而其審議的立法工作也必同樣因此阻礙重重。
五、應對法案所帶來挑戰的建議
在考慮應對《台灣政策法案》所帶來挑戰的時候，首先需要考慮到如下兩點：第一，此法案具有綜合性，綜合了美國參議院或眾議院此前所提出的多個法案，是在此前多個法案基礎之上的「升級版」；第二，此法案是一項跨黨派法案。由於跨黨派，法案有極大概率會繼續推進立法進程，不太可能停留在單純的提出議題這個「曇花一現」的階段，甚至不排除法案最終完成國會立法程序並經由美國總統簽署生效的可能。
在應對方面，可考慮從如下方面着手：
第一，在政治和外交抗議的同時，一定要重視法律層面的應對。由於此法案是以法律的形式推出的，一旦法案生效，其帶來的挑戰將是持續性的，且很難逆轉，除非隨後修改或廢除法案。對於通過法律方式引發的挑戰，最有效的應對方式應同樣是法律的。法律應對的關鍵是找到有效的法律工具，包括國際層面應對的法律工具、國家間層面的法律應對工具和國內層面的法律應對工具。
第二，國際層面應對的法律工具是有的，主要是需要重視對聯大第2758號決議的解釋與適用。從我國目前在國際層面的實踐來看，無論是在聯合國層面、世界衞生組織層面還是其他國際舞台，我國在解釋和適用該決議上都存在着非常大的改善空間。
第三，在國家間層面，我們既要重視在美國國會制定相關涉台法案過程中的外交遊說，也要重視「一個聲音」理論的適用。從游說角度看，應該意識到，美國對台政策的形成，起決定作用的既不是總統也不是國務院，而是美國國會。美國國會是美國涉台政策的點火器和引擎，總統和國務院在相當程度上衹是在執行國會通過的涉台法案。我國駐美使館應嘗試親赴美國國會，就與此相關的問題直接溝通和交流，進行闡釋。而就「一個聲音」理論的適用而言，由於此理論強調的是在涉及到國家重大外交政策的事項上，一國的立法機關、司法機關等應與本國行政機關尤其是外交機關的實踐保持一致，可嘗試適用此理論來闡釋美國對台政策的多樣性及其引發的混亂等。
第四，在國內層面，需要重視的法律工具應當首推《反分裂國家法》和《反外國制裁法》。一方面，要善於利用自身的國內法來進行法律上的反制，另一方面，如果國內法規定沒有涵蓋此種行為，則需要及時修改相關國內法，使之具有域外可適用性。由於《反分裂國家法》可操作性有明顯欠缺，有必要儘快將修改此法納入立法計劃，否則將會面臨應對美國相關法律挑戰缺乏足夠國內法律工具的局面。
國家社科基金項目「國際法和國內法視野下的普遍管轄權研究」（20BFX192）階段性成果。
註釋：
①美國國會.S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022[EB/OL].(2022-09-10)[2022-9-10].https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/4428/all-actions?r=1&overview=closed&s=2#tabs
②美國參議院外交委員會.A bill to support the security of Taiwan and its right of self-determination, and for other purposes.[EB/OL].(2022-06-17)[2022-9-10].https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/Taiwan%20Bill%20Text%20FINAL.pdf
③Text - S.3573 - 117th Congress (2021-2022): A bill to direct the Secretary of State to seek to enter into negotiations with the Taipei Economic and Cultural Representative Office to rename its office the "Taiwan Representative Office", and for other purposes.Congress.gov, Library of Congress, 3 Feb 2022, http://www.congress.gov/.
④美國參議院外交委員會.Menendez, Graham Introduce Comprehensive Legislation to Overhaul U.S.-Taiwan Policy[EB/OL].(2022-06-17)[2022-9-10].https://www.foreign.senate.gov/press/dem/release/menendez-graham-introduce-comprehensive_legislation-to-overhaul-us-taiwan-policy.
⑤美國參議院外交委員會.Transcrip of BUSINESS MEETING Wednesday, September 14, 2022.[EB/OL].(2022-09-14)[2022-10-11].https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/c3779478-07ae-51d5-b8ab-a4ce03535406/9-14-22%20Business%20Meeting%20Transcript.pdf
⑥117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 201. AMENDMENTS TO THE TAIWAN RELATIONS ACT.
(a)Declaration Of Policy.—Section 2(b) of the Taiwan Relations Act (22 U.S.C. 3301(b)) is amended—
(1)in paragraph (5), by inserting "and arms conducive to deterring acts of aggression by the People's Liberation Army" after "arms of a defensive character"; and
(2)in paragraph (6), by striking "to maintain the capacity of the United States".
⑦117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 202. ANTICIPATORY PLANNING AND ANNUAL REVIEW OF THE UNITED STATES STRATEGY TO DEFEND TAIWAN.
⑧117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 702. REPORT ON TAIWAN TRAVEL ACT.
⑨117th Congress (2021-2022): Managers Substitute Amendment of S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 702.
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文章原刊於《中評社》
