李曉兵：組建中央港澳辦符合三大需要
作者：南開大學法學院副教授、台港澳法研究中心執行主任李曉兵
由中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》於3月16日全文公布。方案明確，組建中央港澳工作辦公室，承擔在貫徹「一國兩制」方針、落實中央全面管治權、依法治港治澳、維護國家安全、保障民生福祉、支持港澳融入國家發展大局等方面的調查研究、統籌協調、督促落實職責，在國務院港澳事務辦公室基礎上組建，作為黨中央辦事機構，保留國務院港澳事務辦公室牌子。不再保留單設的國務院港澳事務辦公室。
根據《國務院關於機構設置的通知》（國發〔2023〕5號）的規定，國務院港澳事務辦公室在中共中央港澳工作辦公室加掛牌子，由中共中央港澳工作辦公室承擔相關職責。
今天的世界正在面臨着前所未有的不確定性，在全球範圍內出現世界性金融危機、政治動蕩和軍事衝突的風險在增加，俄烏衝突爆發持續一年之久依然僵持焦灼看不到和平的曙光，中、美、俄、歐洲以及其他國際力量之間的合縱連橫與大國外交正在上演，整個世界的秩序正在經歷深度重塑，全球的政治經濟格局也在經歷大分化、大組合和大調整，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開。
作為重要的國際化城市，香港和澳門在過去三年新冠疫情的衝擊下面臨着特區治理的新問題和新挑戰，粵港澳大灣區建設全面展開不斷破除制度障礙和機制藩籬形成融合發展之勢，特別是經過2020年香港國安法的制定落地實施，2021年香港特區選舉制度的完善以及其後選委會、立法會、行政長官三場選舉活動的順利舉行，實現從由亂及治到由治及興的轉換。今年是澳門特區基本法制定通過30周年，明年是澳門特區25周年，又將要產生新的一屆政府和管治團隊，港澳特區「一國兩制」實踐已經開啟下半場而呈現出更加開放更加多彩的新局面。可以說，在香港和澳門相繼迎來回歸祖國25周年之際，我們對港澳特區「一國兩制」實踐成功經驗的梳理和總結日漸豐富成熟，對港澳特區「一國兩制」 實踐基本規律的探索和認識也不斷深化，正是在這樣的歷史背景下，《黨和國家機構改革方案》提出組建中央港澳辦，明確港澳工作的基本主題和主要內容，調整確立港澳工作新的領導體制，可謂是意義重大，影響深遠。
第一，組建中央港澳辦是推動「一國兩制」實踐不斷發展實現偉大歷史轉型的需要。港澳回歸之前，中央層次曾經成立港澳小組，把港澳工作視為推進國家統一歷史進程的頭等大事，牢牢把握港澳工作的基本主題、基本方向和基本節奏，實現港澳順利回歸祖國，完成階段性國家統一目標，洗涮中華民族百年恥辱。港澳回歸後，「一國兩制」實踐從構想轉化為現實，中央對港澳特區治理也開始全面的探索，按照「一國兩制」「港人治港」、「澳人治澳」「高度自治」方針提出「井水不犯河水」的策略，但是香港特區在2003年因為基本法23條國安立法遭遇挫敗而出現嚴重的憲制危機，中央港澳小組之後改組為中央港澳工作協調小組，作為港澳工作的議事協調機構。在此機制下，經歷十多年的實踐，特別是三次政改、五次人大釋法，以及梁振英特首期間的非法「佔中事件」、8.31決定的出台、旺角暴亂、「港獨」冒頭等新情況新挑戰，港澳工作的思路和機制也需要進行調整才能滿足「一國兩制」實踐不斷發展的需要。之後，香港、澳門相繼迎來回歸祖國20周年的歷史時刻，港澳在融入國家發展大局方面成就斐然，廣深港高鐵「一地兩檢」落地實施、港珠澳大橋建成通車、粵港澳大灣區規劃發展綱要出台等，但2019年的「修例風波」「黑暴」橫行，外部勢力與內部極端勢力相互勾連深入介入香港特區治理過程，等等，是的香港特區治理和「一國兩制」實踐一度面臨空前嚴峻的形勢。2020年，中央港澳工作協調小組更名為中央港澳工作領導小組，設在國務院港澳辦公室，強化中央對港澳工作的全面領導。
我們可以發現，在每一個歷史階段，針對「一國兩制」實踐和港澳特區治理面臨的新問題和新挑戰，中央機構改革方案環環相扣、層層升級，及時梳理總結過去的協調機制和領導體制的經驗，特別是處理中央和特別行政區關係實踐經驗的積累和沉澱，組建中央港澳辦釐清新角色、充實新職能，整體提升港澳工作的地位和層次，都是回應「一國兩制」實踐不斷發展的需要，可謂是早已經呼之欲出。
如今香港的角色已經由傳統「四個中心」已經升級為「八個中心」， 澳門特區也要將「一中心、一平台、一基地」建設好，橫琴粵澳深度合作區和前海深港現代服務業合作區建設已經啟動，粵港澳大灣區建設正在加速，香港和澳門正在承載着新的歷史使命和歷史責任，組建中央港澳辦有益於香港發揮好以下五大作用：
（一）香港和澳門特區在推動國家完全統一目標實現歷史進程中承擔重要責任，在給「一國兩制」台灣方案提供經驗借鑒的同時，進一步探索將統一過程和治理過程進行無縫銜接或同步展開；
（二）香港和澳門特區能為國家深化改革開放提供巨大的發展動力。香港和澳門社會發展的整體水平具有顯著優勢，能夠對內地省市經濟社會的發展發揮輻射、催化、影響和帶動的作用與效果；
（三）香港和澳門特區作為落實「一帶一路」倡議的重要節點城市，同時也是實施的重要戰略支點，其獨特的國際化優勢，以及在連接中西方的橋梁作用、渠道作用以及匯融東西文化方面都具有不可替代的優勢，要扮演和發揮出引領性、標桿性的角色和作用；
（四）香港和澳門特區在粵港澳大灣區建設方面具有獨特作用，完全有決心也有實力比肩紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區將粵港澳大灣區發展世界級的城市群，香港和澳門還要承擔大灣區的制度創新、高科技創新以及人類未來生活方式的探索的重要責任。值得注意的是，粵港澳大灣區內積聚著不少台商和台資企業，和我國台灣地區的產業深度鏈接，韓國瑜在2020年競選台灣地區領導人前夕就曾專門安排訪問大灣區的核心城市。另外，前海深港現代服務業合作區的設立和澳門橫琴粵澳深度合作區以共商、共建、共管、共享的理念探索新的管理機制和發展模式，這些都體現了香港和澳門在粵港澳大灣區建設中被重新賦能，香港和澳門特區在此過程中也獲得了新的角色、新的定位和新發展方向。
（五）香港和澳門特區在推進國家治理體系和治理能力現代化方面具有重要的意義，香港和澳門作為高度城市化的地區，其法治化、制度化的傳統和經驗，其管理模式和治理水平，為我國內地高度城市化的發展進程提供參照系和規律性的認識。
第二，組建中央港澳辦是保持港澳特區「一國兩制」實踐開放性和創造性的需要。香港和澳門特區經歷二十多年「一國兩制」實踐，取得了巨大的發展成績和歷史性的成功，港澳基本法的實施，港澳特區有效治理目標的實現，以及港澳特區「一國兩制」實踐實現偉大的歷史轉型，「一國兩制」從構想到現實本身就是一項富有創造性的歷史實踐過程，我們如何繼續保持港澳特區港澳特區「一國兩制」實踐開放性和創造性，不斷拓展港澳特區「一國兩制」實踐的廣度和寬度，不斷提升港澳特區「一國兩制」實踐的高度和層次，保證「一國兩制」實踐行穩致遠，毋庸置疑需要中央掌舵領航。「一國兩制」是中國共產黨的創造性戰略構想，如今港澳先後迎來回歸祖國25周年的歷史時刻，「一國兩制」實踐已經進入新時代，下半場實踐的歷史大幕已經拉開，組建中央港澳辦是對港澳特區「一國兩制」實踐，尤其是過去三年港澳特區治理和「一國兩制」實踐經驗全面總結和深思熟慮的結果。歷史車輪滾滾向前，一代又一代人奮不顧身地投身其中推動「一國兩制」實踐不斷發展，如今已經到了「一國兩制」實踐的加速期，歷史迫切需要新的領導體制、工作機制來適應港澳工作的特殊性、複雜性，應對和解決新問題、新挑戰。
習近平主席在2019年接見澳門特區行政長官賀一誠時指出，要「胸懷大局」、「登高望遠」。特區行政長官並非簡單的特區管治者，更是推動「一國兩制」實踐的推動者；「胸懷大局」意味着要考慮特區管治效果對國家的影響，「登高望遠」意味着要站在國家層面考慮如何推動「一國兩制」實踐向前發展以及如何實現中央和特區之間的良性互動和緊密配合。
根據官方公布的內容，我們看到中央港澳辦的職能中還包括調查研究的基本定位和要求，這實際上是強化對「一國兩制」實踐與理論研究，也就是說包含了實踐創新和理論創新的更高要求。港澳回歸過程中，我們將「一國兩制」構想通過實踐轉化成現實，如今要在新的歷史階段繼續不斷豐富和充實「一國兩制」實踐與理論的基本內涵，不斷注入新的戰略思維，要研究如何實現中央全面管制權和特區高度自治權的有機結合，實現中央和特別行政區之間的良性互動，加強頂層設計和總體協調、領導，在確保港澳特區「一國兩制」實踐不走樣、不變形的同時，要繼續保持「一國兩制」實踐的開放性和創造性。
第三，組建中央港澳辦符合推動港澳特區憲制秩序的深度重塑、夯實憲法和基本法之憲制基礎的需要。港澳特區憲制秩序的深度重塑是一個不斷展開的歷史過程，絕非在回歸那一刻起就自然而然地得到實現。在這個重大問題上，我們既有成功的經驗，也有屢屢出現憲制危機的教訓。2019年「修例風波」發生後，香港國安法的出台是從國家層面為香港特區維護國家主權、安全和發展利益劃定了政治底線、制度底線和法律底線，完善香港特區選舉制度確立新選制以及三場重要選舉活動的順利舉行深度重塑了香港特區政治過程基本規則和基本政治倫理，也在很大程度上改變了香港特區屢屢出現重大管治危機和憲制危機的局面。
另外，在香港特區的管治團隊內部，隨着「愛國者治港」作為「一國兩制」實踐根本原則和基本政治倫理得到充分的落實，一些極端政治勢力已經得到有效清理和懲戒，但社會層面還潛伏著一些可能會給香港社會造成干擾的不安定因素，需要進一步團結和動員更為廣泛的社會力量深度參與「一國兩制」的實踐歷史進程，也衹有在此歷史過程中更好地實現香港特區有效治理的基本目標，這都是我們說的實現香港特區憲制秩序深度重塑的應有之義。
習主席在十四屆全國人大一次會議閉幕時提到，「推進強國建設，離不開香港丶澳門長期繁榮穩定。」港澳特區需要在既有的高度發達的基礎上保持繁榮穩定，避免經濟發展出現過山車似的周期性波動，不要陷入經濟社會發展過程中可能出現的各種各樣「陷阱」之中，可以說保持港澳特區繁榮穩定既是港澳回歸以來的我們的基本目標之一，也是「一國兩制」實踐的基本要求，保持其可持續性和高層次性，保持和實現這樣一個基本的目標難度也在不斷增大。組建中央港澳辦，可以更好地統籌協調各方力量和資源，有效破解困擾香港、澳門特區社會經濟發展過程中面臨的一些重大發展難題。
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文章原刊於《中評社》
