斯蒂芬羅奇：美中接觸的新架構
2023 年 2 月 4 日，北京的電話響個不停。美國國防部長勞埃德·奧斯汀試圖打電話給中國國防部長魏鳳和，解釋為何派出兩架美國 F-22 戰鬥機，在南卡羅來納州海岸附近擊落失控的中國氣球。但是，魏部長（後來由李尚福接任）一直沒有接電話。中國國防部發言人聲稱，美國反應過度，沒有為雙方交換意見創造「適當的氣氛」。此前一天，美國國務卿安東尼·布林肯取消了期待已久的北京之行。長期備受困擾的雙邊關係很快愈加糟糕。
回想起來，這一切不足為奇。過去五年，中美兩個超級大國陷入貿易戰、科技戰，現在又陷入新冷戰。從氣球事件開始，雙方的關係每況愈下，雙方外交高官激烈交鋒，美國國會越來越惡毒地抨擊中國，台灣問題上的緊張局勢加劇。中國也加強了應對措施。中國在台灣海峽的大規模軍事演習，並進一步承諾強化與俄羅斯的新型「無上限」的夥伴關係。
毫無疑問，美國存在着激烈的反華心態。美國國會內部沒有支持與中國重建關係的群體。美國商界不敢發聲。民意調查顯示，美國對中國的好感處於歷史最低點，而且不分政黨、人口群體或者教育背景。和前蘇聯一樣，中國已成為美國的“敵人”。中國的心態是相似的：對於中美衝突的不斷加深，感到無可奈何。
“華盛頓共識”的思想領袖讓事情變得更糟。他們對中國持修正主義觀點，認為接觸是美中關係的原罪，因為它讓中國得以自由利用美國“以交易為中心”的天真想法。這一點，尤其體現在中國2001 年時加入世界貿易組織：美國向中國提供了進入其龐大消費市場的機會，但中國據稱違背了走向美國化的承諾。根據這個令人費解但被廣泛接受的論點，雙邊的接觸為各類安全風險和侵犯人權事件打開了大門。華盛頓現在決心關上這扇門。
由於意識形態之爭有可能演變成軍備競賽，意外衝突的可能性很高，而且還在上升。衝突升級之際出現的小火花，有可能並且實際上已經導致了戰爭。回想1914 年 6 月，歐洲大國之間醞釀已久的衝突，在一次政治暗殺之後迅速演化為第一次世界大戰。我們是否存在着在不知不覺中進入另一種災難時刻的風險？
前文提到的無人接聽的電話說明了一切：沒有可行的接觸框架讓兩國政府能夠交換意見，解決分歧。綏靖政策對任何一個國家來說都是不可接受的。共存是唯一的出路，如何實現這一點則完全是另一回事。兩國必須重新考慮交換意見、解決分歧的方式。美國和中國需要一種新的接觸架構，而且這種架構需要擺脫相互指責的遊戲，使之立足於對雙邊關係機遇客觀全面的評估。
一個美中聯合秘書處能夠提供這種架構。一直以來，秘書處加強了聯合國和世界貿易組織等多邊組織的官僚職能。秘書處提供重要的服務功能，包括用於相互交流的對話、用於談判的論壇，以及對共同問題不同觀點的匯總。美中秘書處至少可以提供美中之間急需的行政凝聚力。這將是第一次只涉及兩個國家的此類機構。
但是，深陷困境的雙邊關係需要的不僅僅是新官僚機構。美中秘書處首先應該維護必需管控雙邊關係的共同意識，其基礎是在為時已晚之前，兩國共同決心讓衝突升級變為解決衝突。
首先，要清醒審視問題的根源。以往的“高層戰略與經濟對話”收效甚微。這些盛大的會議一直按部就班，幾乎沒有後續發展的動力。而且，它們缺乏連貫性，也缺乏專註和專業知識。相比之下，美中秘書處將全力關注雙邊關係問題，而不是以前那種時斷時續的狀態，從而無需重新啟動早先失敗的對話。
新秘書處的辦公室應設在中立的司法管轄區內，例如瑞士或者新加坡，並配備同等數量的美中兩國專業人士，他們的職責是全天維護雙邊關係。它將成為專註美中關係各個方面的合作平台，從經濟貿易到創新政策和技術轉讓，再到人權、氣候變化、全球健康和網絡安全。新秘書處按職能進行組織，而不是作為兩個獨立的、孤立的、針對特定國家的工作機構。具體來講，它將承擔以下主要職責：
制定關係框架
這個新機構的主要職責之一，是開發符合自身廣泛職權範圍並以證據和研究為基礎的平台。為了向兩國領導人和其他決策者提供一套基於事實的政策選擇，雙方工作人員將聯合撰寫政策背景或者“白皮書”，而這些文件也將直接提供給兩國國會機構進行審議。其他大國反對被排除在這個雙邊組織之外，這是可以理解的，但美中秘書處的根本意義在於修復兩個超級大國之間嚴重受損的關係。如果取得進展，可以考慮與其他國家合作，包括擴充秘書處。
秘書處的研究工作還包括聯合進行數據庫開發和管理，這需要對兩國單獨維護的平台統計數據以及數據安全協議進行質量審計。其目的，是建立一個基於事實的共同框架，為聯合研究、兩國高級官員之間的定期會議和急需開展的軍方討論提供支持。秘書處數據庫的公共版本應定期更新，並向註冊用戶開放。
集思廣益和解決問題
秘書處應作為組織會議和整合兩國現有關係專業網絡的樞紐，包括學術界、智庫、商業和貿易協會，以及參與「二軌」對話的團體。其目的不是干預他們的活動，而是為專家人才提供平台，讓他們聚集在一起，研究共同關心的重大問題。
新冠疫情的早期階段，雙方缺乏協作努力，說明秘書處集思廣益的功能有可能產生實質性影響。美國和中國在疫情起源問題上相互指責。此舉將疫情變成了地緣政治舞台。如果秘書處邀請來自美國和中國的專家，包括科學家、流行病學家和公共衞生從業者，在疫情暴發及其潛在後果，以及遏制和緩解疫情所需的措施方面達成共識，危及兩國乃至整個世界公共衞生的政策失誤就可能得以避免。
與此相關的一項任務，是提供解決問題的機制，以處理這兩個超級大國之間可能出現的緊急事態。在危機瀕臨出現的時刻，兩位國防部長之間的電話絕不應該再出現無人接聽的情況。秘書處不僅擁有可靠的「熱線」溝通能力，支持正常的政府溝通，還將應組建一個危機應對小組，迅速召集兩國專家共同解決問題，制定可選的補救措施。
監督與合規
秘書處將監督中美之間現有和新協議的實施與監督。因此，它將有權在聯合國和世貿組織現有法律和體制的多邊框架內運作，同時符合中美三個聯合公報的要求。這些聯合公報簽署於上世紀70 年代和 80 年代初，規定了雙邊接觸的規則。開發和使用「管理控制台」，用於跟蹤雙邊協議的執行和遵守情況，對於新簽協議（如《雙邊投資協定》）或者已往協議（例如中國的入世協議）特別有用。
在複雜且充滿挑戰的當今世界，知識產權、技術轉讓、國家產業補貼和網絡安全等領域存在爭議，必然會導致衝突。美中秘書處擁有透明的爭議篩選職能，可能在衝突管理中發揮主導作用。它可以成為兩國表達不滿的第一個渠道。在向世貿組織或世界銀行等更高級別機構正式投訴之前，秘書處可以篩選、評估這些投訴，並以可信的方式加以解決。
外聯
秘書處還應具有強大的外聯功能，包括透明的網絡平台、美中數據庫的公開版本、內部工作人員編寫的研究報告，以及雙方共同創作的美中關係問題季度報告。秘書處應定期主辦由以雙邊關係問題為核心的公開會議，新聞官員應經常舉行聯合情況介紹會。
治理
新秘書處不應被視為自主運轉的權威政策機構，而應被視為非政治性的雙邊智囊團和諮詢機構。世界銀行和中國發展研究中心的早期合作，比如2013 年的「中國 2030 」項目和 2014 年的「城市中國」項目，都是值得注意的先例，體現出中國參與以政策為驅動力的研究項目的潛力。秘書處的工作人員應由專家組成，包括技術官僚——他們擁有治理中美關係所需的廣泛技能。這包括但不限於貿易專家、經濟學家、律師、外交官、科學家和技術專家。秘書處的中美負責人，擁有為各自政府國會級別的政策擔任顧問的授權，同時進行人才選拔。雖然兩國的負責人將監督本國員工，但他們需要幫助這些員工融入到各個部門，而不是作為孤立的國家團隊運作。秘書處領導層應定期諮詢一個積極參與相關事務的外部顧問委員會，而且該委員會應由美國、中國以及其他主要國家的代表組成。
秘書處的根本意義，是將美中雙邊關係提升到兩國治理進程中應有的高度。這無疑是這一新組織面臨的最大挑戰。每個國家通常都從自己的角度看待對方，擁有自己的見解、偏見、目標和期望。在不信任加深和衝突升級的背景下，目前沒有共同行動，沒有解決問題的共同能力，也沒有協作關係的管理。
不信任和相互指責是中美關係危機的核心。過去幾年，雙邊信任崩潰的同時，出現了日益嚴重的生存威脅，包括災難性的氣候變化、惡性流行病的遺留影響，以及東歐的一場悲慘戰爭。美中秘書處提供了持久開展接觸的可能性，從衝突升級的泥潭中解脫出來的機會，以及解決世界上最棘手問題的共同成就感。它還有一個好處，那就是在共享工作空間中進行協作，有利於培養人與人之間的親切感。
建立信任通常始於小事。美國和中國比以往任何時候都更需要信任。隨着這兩個超級大國的衝突接近爆發點，建立雙方接觸的新架構必須成為當務之急。此時，在修復雙方失調關係的最薄弱環節方面，一個美中秘書處可以大有作為。
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文章原刊於《中美聚焦》
