《政策‧正察》論單程證及香港移民史
撰文 團結香港基金研究員 葉文祺、團結香港基金助理研究員 朱泰亨
在現時土地不足、房屋短缺的情況下，社會上有一種論述認為「人口政策先於土地政策」，即任何土地供應政策，都應以優先減低外來人口增長為方針，以解決土地問題。具體來說，他們認為有效解決現時土地及房屋問題的方法就是減少、甚至取消每天150個讓內地人來港定居的「前往港澳通行證」（俗稱單程證）額度，即所謂「源頭減人」。首先單程證制度是以家庭團聚為目的（註一），而且現時香港大部分人口都是中國內地的「移民」或這批「移民」在港生下的後裔。
「香港人」的溯源
從過去百多年的歷史來看，香港實質是一個移民城市，是一個專門吸納內地移民的城市。事實上，在20世紀早期，香港有超過六成人口都是在中國內地出生。其後二戰爆發，大量香港人口死亡或逃亡離港，人口由1941年估計的約160萬大跌至1945年的約60萬。二戰結束後，因中國內戰關係，大量中國難民湧入香港，香港人口由急增三倍至1947年的約180萬。
香港戰後第一次大規模的人口普查為1961年，首次有機會有系統地一看當時香港人口全貌。該次人口普查數據顯示香港320萬人口中有一半皆在內地出生，而根據各年齡組別的本地及內地出生人口比例推算，當時有近八成人口為內地移民或內地移民的第二代（即父或母一方為內地移民）。其後，中國內地經歷大躍進、文化大革命及改革開放等事件，大批內地難民偷渡到香港，自1961年到2016年的50年間，共有超過200萬內地人移居香港。按推算，現時香港有接近八成半人口為內地移民或內地移民的後裔。（註二）
單程證的歷史
英政府在1949年規定內地居民都需持有有效證件方可入境，並引入配額制度（Quota System），限制每日由內地來港的人口數目。但中方認為香港屬中國土地，英方無權單方面限制內地居民進入香港，亦相繼推出出境配額制度。最終，中英達成共識，設定配額的審批權交由中國政府決定，這個入境配額及中方審批權亦即是現時單程證制度的前身。
在1974年，香港政府實施「抵壘政策」(Touch Base Policy)，偷渡客若能逃進界限街以南便可申請成為合法居民，使偷渡數目上升。數據顯示，在1980年，每天平均便有超過300個獲得居留資格（包括以單程證制度或非法偷渡方式）。最終，港英政府在同年10月正式終止「抵壘政策」，並與中方磋商後，正式設立單程證制度，額度定為每天150個，以家庭團聚為目的。
事實上，相較現時，以往內地移民帶來的壓力有過之而無不及，1948至1960年間平均每年內地移民佔總人口約2%，到2011至2016年相關數字只有0.6%。（圖１）戰後的香港百廢待舉，生活環境甚差，居住在寮屋、籠屋的市民多不勝數。但當時的香港人與大量新來的內地移民，不但沒有互相排擠，反而同舟共濟、咬緊牙關，共同努力大量開闢新土地，移山填海，大力發展新市鎮，並為香港帶來了高速增長的經濟奇蹟，充分體現了香港的「獅子山精神」。
圖1. 平均每年非法及合法^內地移民佔總人口百分比
註 人口平均值為該段時間首年及尾年的平均數。相關非法移民及單程證數字來自政府統計處、Fan Shuh Ching（1974）、Lam & Liu(1998)的資料及團結香港基金的合理推算。
^ 合法移民只包括經單程證來港人士
資料來源： 政府統計處、Fan Shuh Ching（1974）、Lam & Liu(1998)、團結香港基金。
可見如果我們過去皆是採用嚴厲的人口政策去限制內地移民，今天大部分「香港人」根本不會存在，而香港亦不會是今天我們熟悉繁榮的香港。面對現時土地嚴重不足的困境，我們應重拾香港引以為傲的「萬事皆能」精神（“can-do spirit”），重現昔日香港大興土木的氣魄，而不是抱殘守缺地以「源頭減人」應對。
註一：超過98%的獲發單程證來港人士皆有在港近親，即有(1)父母或(2)配偶或(3)子女或(4)以上3種的任何組合類型在港近親。
註二：現時香港人口總數為730萬，新界原居民人數約為70萬，而出生於外地（非香港／中國內地／澳門／台灣）的居港人士數目約60萬，換句話說餘下的600萬人，即人口總數的近八成半皆為內地移民或其後裔。
