政策‧正察：汲取房屋問題經驗 建立長遠土地儲備
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作者：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 梁躍昊
房屋短缺困擾香港多年，雖然歷屆政府都在這問題上作出不少努力，如透過改變土地規劃用途等方式「催谷」供應，但始終都未竟全功。歸根究底，建設房屋需要熟地，但由生地變熟地並不是一朝一夕的事。過去新市鎮發展的停頓，導致政府手上缺乏土地儲備，未能因應市場變化調節房屋供應，不論對公私營房屋均造成深遠的影響。前事不忘，後事之師，我們應從中汲取經驗，即使市況波動，仍然要以策略性的眼光建立長遠土地儲備。透過加快明日大嶼及北部都會區等大型發展計劃，將有望確保持續與穩定的土地供應，突破房屋困境便指日可待。
私人住宅供應斷層漸現
近年的私人住宅土地供應主要依賴改劃土地用途，及透過完成地契修訂/換地程序釋放私人土地潛力，令未來五年（2022至2026年）的私人住宅年均落成量能夠維持在約17,300個單位的水平。這數字與過去五年相若之餘，也明顯高於2007至2016年期間年均10,900個單位的水平。除此之外，各項私人住宅發展周期的領先指標均見改善，包括熟地供應量、上蓋工程動工量、及待批的預售樓花同意書申請數量。
然而，長遠的趨勢並不無隱憂。政府賣地方面，鑑於政府手上的熟地數目減少，在來自新發展區的土地「主力」於2030年前後實現之前，私人住宅供應預計將出現斷層。來自鐵路項目的土地供應亦面對着相似情況，現有儲備快被消耗殆盡，但未來的潛在供應不少尚處於早期的發展階段。私人土地儲備的潛力則因受限於基建不足而未能進一步釋放，而重建項目的步伐預計依然緩慢。
公營房屋供應持續落後
自政府在2014年公佈《長遠房屋策略》起，歷經七年才能覓得足夠土地達到公營房屋的十年期供應目標。我們估算，由於土地改劃漸見成效，如果各項造地措施以目前速度推進，未來十年期的公營房屋落成量預計可達306,600個單位，並且實現「頭輕尾重」的供應承諾。雖然可望達成301,000個單位的《長策》目標，但與彌補過去的累計短缺仍然有一段的距離。過去九年，公營房屋的落成量都未能達標，累計短缺已經超過105,000個單位，等同約十四條彩虹邨。
再者，雖然土地供應暫時到位，但基於公營房屋項目出現不斷延誤的「往績」，實際的落成量或許會更少。綜觀過去八年的情況，平均每年都有15%的公營房屋單位延誤落成，導致政府自2015年起便提出的「頭輕尾重」供應模式至今也未能實現。由於資訊透明度不足，加上當局未有跟進改善，亦缺乏有效問責機制，因此相關官員缺乏誘因去改善延誤情況。我們認爲公營房屋供應達標的關鍵在於增加資訊透明度，並就每一個項目都委任專責的項目經理，以促進監督和協調效率，打破目前公營房屋項目不斷延誤的惡性循環，以兌現「頭輕尾重」的供應承諾
居住空間難以短期回升
受制於熟地不足，房屋供應長期供求失衡，導致樓價不斷上升。為遷就有限的購買力，唯有犧牲單位的面積。因此，新落成私人住宅單位在近年呈下降趨勢，而細單位的比例也急速上升。即使政府兩次放寬按揭成數，以及在近期公佈約280平方呎的私人住宅最低單位面積要求，納米單位的出現實際上是一種市場自我調節後的平衡。再者，由於最低單位面積要求的涵蓋範圍並不包括大部分私人重建項目，因此目前就斷定納米單位會消失仍是言之尚早，但是我們預期納米單位落成量增加的趨勢將會結束。
公營房屋的單位面積亦呈下降趨勢。回顧過去四次開售的綠置居項目，每年平均都有15%的單位屬於面積少於215平方呎的納米單位。居屋方面，政府在2014年復售居屋時，當時面積超過430平方呎的單位佔比為97%，但該比率在之後急跌，其後數年一直處於50%以下的水平， 到了2020年更是跌至38%。而且，居屋2022年的最低單位面積將會再創新低，並首次有納米單位出現。當中，啟德啟欣苑提供的186平方呎單位將會是歷來最細的居屋單位。
由上可見，不論在公私營房屋的質和量方面，都受到缺乏土地儲備所構成的制約影響，從而突顯持之以恒造地的重要性。土地房屋不但承載社會民生運作、更是香港未來發展的奠基石。要避免私人住宅供應陷入斷層，就必須加快開拓新發展區。要逆轉公營房屋供應的不利情景，就要盡快打破項目延誤的惡性循環。只有土地供應根基穩固，房屋落成量回升，才有進一步提升人均居住空間的可能。未來五年是香港由治及興的關鍵時刻，只要緊握發展變革的契機積極行動，定能解決土地房屋問題。
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