田飛龍：“一地兩檢”方案是合法合理的最佳方案

“一地兩檢”方案於12月27日經過全國人大常委會審議批准並作出專門決定，賦予這一方案以國家立法上的憲制合法性，走完“三步走”的第二步，接著進入最後一步，即本地立法階段。李飛主任稱之為“一言九鼎”，香港社會也通常視為“一錘定音”，但香港本地社會尤其是反對派對合作安排包括人大決定的憲制合法性以及相關安排對香港法治與香港居民權利自由是否構成損害，仍然有較大爭議和疑問。因此，正確解讀這一決定及合作安排方案，使香港社會充分瞭解和理解人大決定與合作安排的合法性及合理性，對於明年上半年的本地立法及“一地兩檢”的順利實施，有著重要的支撐和推進意義。本文即擬對人大決定及合作安排的合法性與合理性提出偏於法律層面的解讀與分析。

1、廣深港高鐵的實質合理性：高鐵經濟圈與世界經濟的“中國時刻”。廣深港高鐵是中國高鐵經濟網的南方延伸支線，其建設、規劃有香港特區的主動參與、合作論證及充分的民意徵求，符合“一國兩制”關於區域合作及國家統籌協調的基本原理。高鐵建設的相關公共決策符合香港基本法秩序及法治要求。專案的實質合理性能夠支撐後續的管理制度安排。香港段通車後，香港經濟體可以更加便利地接入中國經濟體及中國主導的新全球化經濟體（如一帶一路經濟體），為香港經濟注入新的生機與活力，也為香港居民尤其是青年世代北上融入式發展提供基礎交通的支撐以及更加全面建構粵港澳大灣區“一小時生活圈”及相關的城市治理與公共服務“大區秩序”。

2、西九龍站“一地兩檢”是高鐵香港段管理模式的最佳安排。圍繞高鐵香港段的管理模式，中央與特區政府及香港社會進行了長期的科學調研、比較研究和民主協商，最終確認在香港西九龍站設置“一地兩檢”安排是最佳選擇，可以使“高鐵成其為高鐵”。如果採取其他安排，則高鐵香港段僅相當於“快速列車”，其經濟民生效益將大大下降。出於對香港經濟民生根本利益的認知與維護，中央堅定支持特區政府依法行使高度自治權及開展地區間合作，中央對地區合作安排予以合法性確認及政策性支持。

3、人大批准決定的憲制性地位及合作安排的憲制合法性。人大批准決定在中國法律體系中具有國家最高法律效力，屬於全國人大常委會行使最高決定權的具體法律成果，成為符合憲法與基本法的中央法律檔。這份文件不是在香港自治區全部區域實施，而是用於確認和批准香港與內地的口岸管理安排，確認內地口岸區設置與管轄的憲制合法性，因此不屬於基本法第18條規定的在香港實施的全國性法律範疇，而屬於對兩地合作安排的合法性確認與憲制保障。

具體而言，這一決定及相關合作安排的憲制合法性體現在：

第一，合作安排屬於香港特區依據基本法行使高度自治權的行為，不屬於基本法第20條的“新授權”事項，也不屬於第18條的“附件三”事項，人大決定對這一自治權行使的合法性予以審查和確認。

第二，合作安排的合法性基於這一安排對“一國兩制”方針的符合以及對基本法之第7條（土地制度條款）及第118、119條（特區自治權之產業政策指導調控權）的遵循。

第三，“三步走”程式符合“一國兩制”及基本法秩序，實現了中央全面管治和香港高度自治的有機結合，其中香港特區政府的自主決策與合作協商安排，也有中央的審查決定，最終是特區本地立法的制度轉化。這一程式符合基本法秩序及香港法治要求，能夠很好地與香港本地法治相銜接。

第四，人大決定基於憲法和基本法對人大憲制地位與許可權的規定，屬於國家立法意義上的憲制性檔，其具體法律意義在於為合作安排及未來的香港本地立法提供合法性確認和支持。根據人大決定，合作安排已通過憲法與基本法的合憲性審查。這種來自中央的合憲性審查決定，有利於為特區政府本地立法提供法律與法理支持，也有利於在可能出現的本地司法覆核中指引香港法官做出合憲判斷，避免香港反對派濫用司法覆核權及香港司法做出顛覆性判決。

第五，人大決定及合作安排在法律上擬制出“內地口岸區”，實施內地法律與管轄，是內地法律效力的自然而完整的延伸。這一安排有“深圳灣模式”作為先例，深圳灣的“香港口岸區”也是香港法律效力的自然而完整的延伸。“內地口岸區”在法律區域歸屬上歸於內地，因此與“一國兩制”下的香港法律體系沒有重複調整的交叉關係，也無法律衝突。“一國兩制”是一個互動融合的憲制框架，允許香港和內地為了香港繁榮穩定及國家發展利益作出合法合理的超區域制度安排。

4、合作安排的具體方案及管轄權的劃分尊重香港法治，增進香港居民福利的同時不減損香港居民權利自由。合作安排經過科學論證與民主協商，包含了香港各階層的諸多建設性意見，具有顯著的民意正當性基礎。爭議的焦點在於合作安排是否會損害香港法治及香港居民的權利自由。從合作安排具體方案來看，內地執法人員僅限於在內地口岸區執法，不得跨境執法。與內地口岸區合法獲取的管轄權相比，香港本地法律及香港執法管轄權對西九龍站區域有著更加廣泛的覆蓋，且具體執法與管轄標準之間有著充分的溝通協調機制。當然，西九龍站內地執法表現及法治化水準將成為香港社會觀察評估內地法治進步程度與標準的“視窗”，因此需要內地相關部門在法律法規修訂、執法人員遴選與培訓、執法與司法合作方面要下硬功夫，展現內地法治進步，也為香港居民更多使用高鐵北上旅行及就業融入國家產生直接吸引力和安全感。

總之，“一地兩檢”方案已獲得國家立法上的憲制合法性，本地立法預期將在明年上半年完成，明年第3季度通車將成為兩地合理預期。在民意和法律的支持保障之下，反對派的反對造勢及阻撓將很難奏效。“一地兩檢”標誌著香港經濟社會進入了真正的國家體系以及國家主導的新全球化體系，這是香港回歸後的有一個“深度回歸時刻”，是十九大之後兩制“有序融合”的先導。融合則兩利，分離則兩害。“一國兩制”包含了兩地兩制合理合法走向“融合”。以“一地兩檢”為先導，香港對國家的融入將首先在粵港澳大灣區落地及實現，預期未來還將有一系列其他議題下的“合作安排”以類似“三步走”的方式實現制度化，更好服務於“一國兩制”框架下香港以超出香港本地視角與思維的方式實現更大、更新發展的正當需求。

 

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