陳凱文：四中全會在要求廿三條立法嗎？

日前，中共第十九屆四中全會閉幕，並發表全體會議公報，當中亦有提及港澳和一國兩制。全會提出：「“一國兩制”是黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度，是中國特色社會主義的一個偉大創舉。必須嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治，維護香港、澳門長期繁榮穩定。建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。

當中，「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，是一種全新提法。全國人大常委譚耀宗表示，該個說法代表中央重申《基本法》第23條的立法要求，但並無說何時做和具體如何做。內地時事評論員章立凡則指出，公報反映黨内判斷香港形勢不樂觀，又指出維護國家安全上，也可能涉及到遲遲未能為廿三條立法，「未來將會有這方面的要求」。

可見不少人認為，公報所提及的「建立健全特區維護國家安全的法律制度」，是指廿三條立法，但是也有意見認為，港府經歷近月來的反修例風波後，已經元氣大傷，沒有政治力量在短期內重啟立法，中央亦不可能看不到，因而認為「中央對於二十三條立法應有足夠耐性」。問題是，今次風波若已顯示香港在維護國家安全層面上，存在法律缺位，廿三條便有立法逼切性，中央又怎會在廿三條立法的問題上，仍有足夠耐性？

其次，不少人早已指出，廿三條立法是特區政府的憲制責任。可是，不少人沒留意到，廿三條原文只是規定「香港特別行政區應自行立法」，並無說過港府若未能自行立法的話，可否透過其他機關完成立法。是故，假若有人認為港府現時已無足夠的政治能量履行憲制責任，而香港又存在國安層面上的法律缺位，中央便很有可能依照《基本法》的其他規定，建立香港在國安層面的法律制度。

問題是，這個方法又是什麼呢？根據《基本法》第18條第三款規定：「全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減」第18條第二款又規定：「凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施」。

換言之，全國人大常委會可以按照《基本法》第18條的規定，把內地現行的《國家安全法》，《反間碟法》，以及《刑法》當中涉及國家安全的條文，全部加進〈附件三〉中，再由特區政府透過本地立法實施，藉此直接為香港引入內地國安法，其機制跟中央早前為香港引入《國歌法》一樣。至於有人提及的「政治能量」，建制派在今屆立法會內仍然坐擁過半議席，除非又有建制派倒戈，否則本地立法失敗的機會率不大。

說到這裡或許有人會說，《基本法》第18條第三款同時規定「任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」，但是國安法顧名思義，乃是涉及國家安全方面的法律，顯然不能單純視作特區自治範圍內的事務，所以按照《基本法》第18條的規定引入國安法，並不可能違憲。

最後但是最關鍵的是，究竟今次風波所凸顯的問題，真的是香港在廿三條未有立法的情況下，存在重大的法律缺位嗎？須知道，香港雖然未有廿三條，但是回歸前遺留下來的原有法律，也有不少條文能維持治安，乃至維護國家安全。唯一可算是法律漏洞的地方，是《社團條例》只是限制香港的政治性組織跟外國政治性組織聯繫，未能有效阻止個人跟外國政治組織的勾結。

可是有一點需要注意，即使廿三條本身，也沒要求港府立法禁止個人跟外國政治組織的勾結。換言之，港府若要堵塞這一方面的法律漏洞，其實跟完成廿三條立法，沒有直接關係。更重要的是，今次風波所凸顯的問題，並不是香港沒有止暴制亂方面的現行法律，而是缺乏具有阻嚇作用的「執行機制」。因此，四中全會才會在通報之中，不只提及「法律制度」，還提及了「執行機制」的問題。

那麼，所謂「執行機制」的實質內容又是什麼呢？本文篇幅已經太長，只好另行撰文再談。

 

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