周德武：拜登政府對中國的定位越來越明朗
昨天，美國總統拜登發表了他上任以來最具份量的《美國國家安全戰略臨時指南》，作為新政府評估現有政策和制定新方針的指引。在此報告正式發佈前，國務卿布林肯在國務院首次發表了對外政策講話，既是為《臨時指南》吹風，也有率先將這份綱要具體化之意。如果說《臨時指南》是「綱」，那麼國務卿的演講則是「目」，從而起到綱舉目張的作用。布林肯稱，「臨時指南為國家安全機構提供了初步指導，以便能夠立即開展工作，同時在未來幾個月制定出更深入的國家安全戰略」。
根據1986年美國國會通過的相關法案，總統每年須向國會提交一份《國家安全戰略報告》，但數十年來，只有克林頓政府做到了這一點。近20年來，各屆政府基本是每四年提交一次。小布殊政府分別於2002年和2006年提交；奧巴馬政府則於2010年和2015年提交了報告。而特朗普上任當年就火速提交了此報告，被視為中美關係「自由落體」的分水嶺。
本世紀以來，美國在國家安全主要威脅的判斷方面，也是經歷了幾次重大調整。911事件發生後，美國停止了「中國是潛在戰略競爭者」的爭論，迅速將恐怖主義視為美國的頭號威脅，小布殊稱，「誰不和我們站在一起，誰就是我們的敵人」。為此，2002年的《美國國家安全戰略報告》提出了對 「流氓國家」和「暴政前哨」採取「先發制人」打擊策略，伊拉克戰爭便是在這個背景下爆發。此間，中、俄被美國視為「反恐合作夥伴」。2006年小布殊政府發佈了第二份《國家安全戰略報告》，將2005年由副國務卿佐立克提出的「中方要做一個負責任的利益攸關方」的概念上升到戰略高度，同時美國也提出了對華「兩面下注」（Hedge）的政策，即積極引導中國向有利於美國的方向演變，而對中國的消極面則採取對沖的辦法，迫使中國知難而退。
奧巴馬上任後，美國充分意識到俄、中等傳統大國的迅速復興或崛起對美構成重大安全威脅，於是2010年出台的《美國國家安全戰略》，將反恐與防範中、俄的崛起視為同等重要的戰略任務。但當時美國深陷金融危機，需要中國伸出援手。正如奧巴馬在回憶錄中所言，美國需要中國的合作，不大可能出台更嚴厲的對華經濟及貿易政策。奧巴馬政府強調，「應對暴力主義、大規模殺傷性武器擴散和全球經濟危機，需繼續深化與21世紀其他影響力中心（包括中、印、俄）的合作」。2015年奧巴馬第二任發佈的《國家安全戰略報告》仍強調，合作是中美關係的主軸，即「美中在一些領域出現了競爭關係，但兩國的合作範圍前所未有」，「美國歡迎一個穩定和平繁榮的中國崛起」，同時「對中國軍事現代化保持警覺，拒絕用恐嚇的手段解決領土爭端」，「須用強勢地位管控競爭」等。
特朗普上台後發佈的《國家安全戰略報告》，徹底改變了對華定位，將中、俄同時定義為「修正主義國家」，強調美國迎來與中國競爭的新時代，即「與中國開展一場全面的政治、經濟和科技競賽」。中美貿易戰、科技戰就是在這個大背景下全面開打。
雖然拜登出台正式的《國家安全戰略報告》尚需時日，但這份《臨時指南》無疑為正式報告搭建了基本框架。《臨時指南》強調，「美國不能假裝世界可以簡單地恢復到75年、30年甚至4年以前的樣子，我們已經回不到過去」。在威脅源的判斷上，《臨時指南》強調，疫情、氣候變化及科技網絡、核擴散等問題超越了邊界及高牆；包括美國在內的全球民主受挫；國際秩序、同盟體系受到新威脅；「中國是唯一一個有可能將其經濟、外交、軍事和技術力量結合起來、對穩定和開放的國際體系提出持續挑戰的競爭對手」。
《臨時指南》稱，靠美國單打獨鬥無法解決上述問題，但美國不能袖手旁觀，必須依靠民主及盟友的力量，「尋求志同道合國家和有影響力的非國家行為體一起」，共同應對挑戰。
與特朗普的《國家安全戰略報告》相比，《臨時指南》有以下幾個重大動向和提法：
第一，將中國的位置大大前移。中國已超越俄羅斯，成為美國最大的競爭對手。正像布林肯所言，「中美關係成為必須管控的21世紀最大地緣政治考驗」。而俄羅斯則屬於與伊朗、朝鮮一類的第二層次威脅。
第二，「視國內安全和國際安全為一個整體」。國內問題解決得不好，容易被威權國家利用。《臨時指南》強調，「擴大經濟繁榮的機會，必須從工薪家庭的生計，而不是企業利潤、國家財富總量的角度重新定義美國的經濟利益」。「經濟安全就是國家安全」，美要繼續擴大美國中產階級的力量，認為這是美國長期以來的優勢和支柱，必須保護所有美國人而不僅僅是少數特權階層的利益。貿易政策必須是增加中產階級，創造新的更好就業機會為導向。
第三，強調團結盟友的重要性，聲稱建立有效的國際規則，「確保美國而不是中國制定國際議程」。《臨時指南》重申與北約盟國及澳大利亞、日本和韓國等盟國關係的重要性，同時也要加強像新西蘭、新加坡、越南和其他東盟國家等夥伴國的關係。在抗擊新冠疫情方面，強調與聯合國、七國集團、20國集團、歐盟和其他國際組織合作，通過全球衛生議程；建立一個藥品醫療和關鍵材料的供應鏈，使之不會過度依賴容易中斷的海外網絡；與志同道合的民主國家一道，打造可信的關鍵供應鏈和技術基礎設施。
第四，將外交手段放在第一位，而軍事手段是最後的選項。承諾不輕易捲入戰爭，「負責任地結束美國在阿富汗最長時間的戰爭」。在消減戰略核武器方面，確保美國對盟國的長期威懾承諾，與俄羅斯和中國進行有意義的對話。
第五，強調民主價值的重要性。聲稱美國內正受到極端主義的挑戰， 國際上面臨威權主義的威脅，振興民主是美國的力量源泉，要保護人權，使用經濟工具，共同推進民主議程。《臨時指南》稱，「從長遠來看，美國要想戰勝一個更加自信和威權主義的中國，最有效的辦法就是投資於我們的人民、我們的經濟和我們的民主，通過恢復美國的信譽和全球領導地位與其他國家一道，制定新的全球準則和協議，促進我們的利益，反映我們的價值觀，通過支持和捍衛我們無與倫比的夥伴網絡以及進行明智的國防投資，以阻止中國對美國安全、繁榮和民主生活方式的威脅」；「確保美國公司在中國做生意時不會犧牲美國的價值觀」。
第六，競合并存是中美關係的新常態。「戰略競爭並不會也不應該排除在符合我們國家利益的情況下與中國合作。我們將於北京開展務實、注重實效的外交，努力降低誤判和誤解的風險，歡迎中國政府在氣候變化、全球衛生安全、軍備控制和防擴散等領域與美國合作。
總之，這份《臨時指南》雖然冠之以「臨時」兩字，但實質上是拜登政府執政思路的總體體現。《華盛頓郵報》評論認為，這部臨時指南是「特朗普『美國優先』政策的溫和版」。從布林肯八項外交政策優先事項可以看出，「應對中國挑戰」作為八大任務之一，與《臨時指南》一脈相承。布林肯聲稱，美對華政策將秉持「該競爭時競爭，能合作的時候合作，須對抗時就對抗（adversarial when it must be）」的原則。可見，競爭、合作、對抗三位一體，共同構成了美國對華政策的立體架構。在筆者看來，競爭是常態，合作有條件，對抗全方位將成為拜登政府與中國打交道的主要方式。由此觀之，拜登對華政策的大致輪廓已然成形。
文章原刊於《公評世界》微信公眾號。
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