陳景祥：融入國家規劃知易行難

港澳辦副主任黃柳權率團來港介紹「十四五」規劃綱要，政府高官、行政會議及立法會成員、商界、青年團體分批出席，聽取中央大員的介紹。

這個「國家『十四五』規劃宣講團」是首次來港，據報道，其緣起是「今年5月，林鄭月娥行政長官給全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍寫信，請求中央派人赴香港給特區政府、社會各界講解國家『十四五』規劃」（註1）。

其實，今年3月人大會議已經審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，只要上網查找，相關資料鉅細無遺，還有大量專家學者分析，想了解「十四五」規劃的來龍去脈及具體內容，一點困難都沒有。行政長官「請求」中央派宣講團來港，相信是政治表忠大於實際作用！

對中央來說 更重要是理念和思路對接

據黃柳權副主任在致辭中說，他和「國家發改委、科技部、人民銀行、國務院新聞辦的同事來香港，和各界朋友交流學習國家『十四五』規劃的心得體會，一同探討香港如何參與和對接國家戰略、如何在融入國家發展大局過程中實現更好發展」。然而，從公開的報道中，似乎看不出宣講團帶來了什麼新信息，或有什麼香港融入「十四五」規劃的具體建議。

反而令人「眼前一亮」的，是黃柳權提到香港對接「十四五」規劃，不僅是「政策對接、產業對接、市場對接」，也包括「理念對接、思路對接」。政策、產業、市場是「實」的，也是香港一直在「融入論」中強調未來經濟發展要跟內地對接的範疇，然而對中央來說，更重要的「對接」概念，是「虛」的理念和思路，即香港必須完全配合國家發展的大戰略和宏觀目標。

「十四五」——關鍵30年的首個五年規劃

「五年規劃」是內地體制一大特色，除了具體的經濟和社會指標，每個五年規劃也有國家設定的發展理念和戰略。中共從1953到2020年共實施了13個五年計劃/規劃。現在的「十四五」是從2021到2025年，按中共的規劃，從2021年到本世紀中葉，其間有約30年時間，就達到中共第二個百年目標——建國100年（2049年），而按照十九大的「戰略部署」，這30年的前15年，目標是基本實現現代化；後15年，是要成為社會主義現代化強國；30年間需要6個「五年規劃」，而「十四五」就是在邁向未來30年關鍵時期的第一個五年規劃（註2）。

以「五年計劃/規劃」設計和調控國民經濟和社會發展，是中共學習前蘇聯的社會主義計劃經濟模式而來，除了經濟指標，當年的「五年計劃」也帶有強烈的政治目標。

要注意的是，中共建政初期「一面倒向蘇聯」，師承蘇聯的計劃經濟，故制定的是「五年計劃」；到改革開放之後逐漸走向市場化，內地摒棄蘇聯模式，「五年計劃」也從2006年的「十一五」開始，把「計劃」改為「規劃」，其不同之處，是在新的市場經濟環境中，「規劃」發揮的是調控功能，而不再是「計劃」式的指令作用。名稱雖然有變，然而「五年規劃」的制訂過程仍然是由政府主導，也繼續設下各項發展目標。

配合國家發展戰略 香港須「站穩立場」

香港一直以來都奉行自由放任的經濟政策，政府盡量少管，經濟活動主要由市場主導，對於帶有強烈計劃經濟色彩的「五年規劃」，香港人大多不以為然；回歸以來就「積極不干預政策」、大市場小政府的理念是否應該奉行不悖，一直都爭論不休。不過，即使否定「積極不干預政策」的一派，也不見得會完全支持香港應效法內地的「五年規劃」模式；事實上，內地的一套香港要學也學不來，也不知從何學起。

事實上，香港的一套也不是完全「自由放任」，每年行政長官的《施政報告》都會提出有關經濟發展的工作，但政府主要是撥地、提供支援性質的撥款、提供稅務優惠等，政府角色始終限於引導、支援、鼓勵，跟內地由政府自上而下一力主導規劃的做法截然不同。

香港如果對接「十四五」規劃要包括理念對接、思路對接，首先就要配合國家的發展戰略——在2020年全面建成小康社會之後，再邁向下一個「百年」，香港在複雜的國際環境中必須「站穩立場」，維護國家安全，協助推動「十四五」規劃、擴大國內國際雙循環的經濟發展策略，以應對中美貿易惡化及新冠疫情影響下出現的新局面。

由於體制差異太大，過去對經濟發展的理念（特別是關於政府角色）又南轅北轍，香港要融入國家發展大局、跟「十四五」規劃完全對接，其實非常困難，不能單靠良好意願，或中央大員南下宣講、大家互相討論交流一下就可成事；如果沒有一套具體的「融入措施」，到頭來香港仍然只能在一些建設項目上做些配合，更深度的融合就未必可以成事。

「十五五」規劃 香港應從開始就參與

香港要在國家「五年規劃」中扮演更重要角色，首要工作，應是在早期階段就要參與規劃的每一個環節。「五年規劃」是一個周而復始的過程，從信息蒐集、分析研究、起草文件、組織實施，到評估和修訂規劃，每5年就重複一次。「五年規劃」的起草準備工作在新規劃正式啟動前兩年就開始，一直到前一個五年規劃的最後幾個月、中央委員會在中央全會上批准新的《規劃建議》為止。在起草階段，地方政府和國務院各部委都會為規劃蒐集和提供信息、數據。

到《規劃綱要》完成，各部委、各級地方政府、發改委等會以「決定」、「意見」、「細則」等形式發布連串文件，指導規劃實施和協調工作。各部門接到任務後，會再制定一系列「工作方案」和「實施方案」（註3）。

整個過程冗長而且複雜，地方政府要爭取利益，就要在過程中進行各類游說，或跟中央討價還價；很明顯，香港大部分高官都沒有這種經驗；香港的配合，只能是「五年規劃」出台之後，因應其內容然後被動參與，這樣一來，香港很難發揮明顯作用。「十四五」或許來不及，但「十五五」規劃，香港應該從開始就參與，全程投入，爭取發言權和主導權。

規劃和官員政績考核掛鈎 在香港難推行

內地把規劃和幹部政績考核掛鈎，2006年「十一五」規劃引入「約束性」指標，其中3項指標（保護耕地、節能減排和減少污染物）進入了地方幹部考核的內容。香港公務員制度並沒有跟政績考核掛鈎的機制，官員也不會直接介入經濟活動；然而，融入「五年規劃」後，政府應該設定各項指標、跟進規劃是否能成功落實，負責的官員應要為此問責！可是，按本地官場規矩，把規劃和官員政績考核掛鈎，在香港難以推行。

縱使內地和特區政府都表達了良好願望，希望香港融入國家的「五年規劃」，但由於體制不同，香港要融入真是談何容易！

 

註1： 〈黃柳權：國家「十四五」規劃為香港提供了重要機遇〉，文匯網，2021年8月23日

註2：參考：詹成付，〈中國「五年規劃」的力量〉，中共中央黨史和文獻研究院，2020年11月7日

註3：參考：韓博天（Sebastian Heilmann）、奧利佛．麥爾敦（Oliver Melton），〈規劃：中國政策過程的核心機制〉，《開放時代》，2013年第6期

 

文章原刊於《明報》。

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