《賢聚嶺南》香港「免費」「優質」幼稚園教育，是否名不副實？

 

作者：

陳欣宜 香港嶺南大學研究生院組織心理學與教育管理社會科學碩士項目2020/21屆畢業生
陳佳欣 香港嶺南大學政策研究院 研究助理教授

幼兒教育的重要性備受專業研究所肯定。優質的幼兒教育不僅能促進和啟發兒童身心各方面的成長，並有利社會和諧穩定發展。同時，著名的諾貝爾經濟學得獎學者，赫曼教授(James J. Heckman) 於2012年發表的研究更證明，對於弱勢家庭而言，自兒童出生至五歲，愈早供予優質幼兒教育，投資回報率便愈高，能達每年7%至10%，具有長遠的社經效能。有見及此，在聯合國教科文組織（UNESCO）及經合組織（OECD）的提倡下，世界各地都積極推行幼兒教育改革，優化全球幼兒教育的質素(quality)及可達性(accessibility)。
香港政府於2017/18學年開始推行「免費優質幼稚園教育計劃」（下稱「計劃」），旨在為全港三至六歲選讀本地非牟利幼稚園的學童提供免費及有質素的幼兒教育。然而，香港的幼兒教育全為私營基構所承辦，市場機制很大程度上主導了幼兒教育的發展方向。在「小政府 大市場」的營運模式底下，政府能否有效地保證以「免費」及「優質」為主要目標的幼兒教育改革在本地實行，仍需進一步討論。本文筆者通過分析香港政府「計劃」的相關政策文本，從「免費教育獲得」和「優質教育質量」這兩個本地幼兒教育發展中最重要的政策目標來討論港府現行計劃實施中所面臨的挑戰。

條件式的「免費教育獲得」
在「計劃」下，政府以「家庭教育對培育幼童有重要及輔助作用」及「未有研究證明全日制比半日制課程對幼兒更為有利」為理據，僅「提供易於負擔的優質幼稚園教育」，承擔半日制幼稚園學費。不過，在報讀半日制的情況下，部分幼稚園仍向家長收取學費，由每月百多元至最高過千元，而如書簿、文具、茶點等雜費每年亦要花上數千元不等，甚見高昂。
同時，仍有多數家庭因自身工作需要未能親自照顧子女或因經濟原因未能額外支付聘請外傭褓母的費用，需安排子女就讀全日制或長全日制課程以作托兒之用。但按「計劃」規定，報讀全日制或長全日制的家庭需自行繳付額外半日學費。此類家庭約佔全港報讀「計劃」幼稚園的38%[1]。 儘管政府就此設立額外的資助津貼，但申請條件繁複，每年有近半申請者未能獲得所需補助。足見政府現行幼兒教育政策未有覆蓋所有真正有資助需要的家庭。此外，本港之租金冠絕全球，因此，大部分幼稚園面臨租金壓力。在缺乏足夠的直接財政資助下，幼稚園不得不將經濟負擔轉移至家庭，提高學費標準以支撐營運成本，使免費教育無法免費。

受限制的「優質教育質量」
通過分析政策文件可見，政府參考了國際評定幼兒教育品質的兩大指標：過程質量(process quality) 和結構質量(structural quality)，來衡量本港幼稚園的「教育質量」[2]。在過程質量(process quality)方面，港府制定《幼稚園教育課程指引》，在教學法的使用、孩童照顧方式、家校合作及教師專業能力等方面，為幼稚園提供「優質教育質量」的藍本。在保障結構質量方面(structural quality)，政府採取修定師生比例，提高幼稚園的師資門檻，研究訂立幼師薪酬表以吸引優秀並挽留富經驗的教師，注重提升教師專業能力，改善校舍設備，以及建立質量保證機制等多種手段，為本港的幼稚園教育建立「優質教育質量」標準。
但據筆者分析，由於政府缺乏對幼稚園進行直接的財政和人力支援，以致其在落實「優質教育質量」這一政策目標的過程中仍面臨三大挑戰。首先，現行計劃對幼稚園申請津貼的門檻極高，租金和維修津貼的申請只能二擇其一，迫使幼稚園需在獲得租金補貼和改善校園環境之中取捨，妨礙「優質教育質量」的達成。
其次，政府在八月剛否定設立幼稚園教師的薪級表。此項決議或對教學團隊的穩定性產生了負面影響，危及教學質量。於2020年，幼師起薪點為＄22173港元，中小學教師起薪點為$31750港元，僅起薪點便與中小學教師相差多於30%。幼師的薪酬待遇無法被保障、年資不被重視，容易造成教師流失。根據教育局報告，幼師於上學年的流失率達10%。
再者，港府一直鼓勵融合教育，不少幼師在日常教學中要兼顧少數族裔，或有特殊學習需要的學生。但就教學人員的專業技能而言，現行政策在支援教師職業發展以應對學生群體多元化這一方面明顯不足。雖然教育局已建立網上特殊教育資源中心，提供各種指引予教師參考，亦特別設立支援非華語學童的資助，但現行制度卻未有要求所有教師都需取得照顧特殊學習需要的相關證書。並且，「計劃」規定每間接收非華語學童的幼稚園在2020/21學年完結前最少有一名教師完成教育局認可的支援非華語學童基礎課程即可。這顯示了港府在照顧特殊學習需要學童及非華語學童方面的政策措施仍未成熟。在培訓、人手及規範不足的情況下，幼師只能集中精力於控制課室管理及照顧學童的特別需要，從而犧牲教學時間，進一步阻礙「優質教育質量」政策目標的落實。
總括而言，依據筆者分析，在本港幼稚園教育處於市場主導的私營模式下，政府需充分體現其監察和規管的角色，同時也應注重其輔助提升功能的落實，通過增加對幼稚園教育的直接且多元化的財政撥款方案、放寬和簡化資助申請的條件和程序、落實幼稚園教師薪級表以及擴充合格師資應對學生群體多元化等手段，真正實現「免費」「優質」幼稚園教育。

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注：
[1] 根據教育局2020/21學年學生人數統計數字，參加幼稚園教育計劃的總學生人數為127610，全日制學生的總人數為48162。
[2] 詳見教育局通告第 7/2016 號 免費優質幼稚園教育頁3。

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