陳凱文：問責制和中聯辦，真是無法可依？

早前，立法會前主席曾鈺成撰文，提到一些一國兩制在香港的實踐中，沒有《基本法》條文為依據的重大舉措，包括：特區政府2002年開始推行的「主要官員問責制」、特區《行政長官選舉條例》規定，行政長官不能是政黨成員，以及中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(「中聯辦」)的設立。當中部份論點值得商榷，遂撰此文一說。

《基本法》中的「保留」，應從寬解釋

首先，曾鈺成提到在回歸前，港府的所有高官都是公務員，只有港督例外，而《基本法》第 103 條則規定，香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度，予以保留；「主要官員問責制」顯然離開了這條規定。特區政府這項重大體制改變，並沒有任何《基本法》條文可作依據。

曾鈺成提出這個論點，牽涉到憲制性文件應該從嚴解釋(strict contruction)，抑或是從寬解釋（broad construction）的問題。所謂從嚴解釋，是指解釋憲制性條文之時，純粹按其用字的文義和狹義而定，至於從寬解釋，便是考慮憲制性文件誕生時的環境，探究立憲者的語言意涵和立法原意，從寬擴充和解釋其語言，以適應社會環境的變遷。

在《基本法》第 103 條的規定上，我們若使用從寬解釋原則，便知道當時的立法背景是香港回歸的過渡期，港府原有的公務員開始擔心回歸後飯碗不保、或者是待遇和晉升機制有變。因此，中央特別在《基本法》加入第 103 條，釋除公務員的疑慮。因此，條文中強調的「保留」而非「不變」，即是不等於回歸之後不能改變，只要在原有公務員體制的基礎上改動，仍是一種「保留」。

同樣原理，在《基本法》第 8 條中也曾規定，香港原有法律，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。這裡的「保留」也不意味着香港回歸前所制定的法律，必須一直沿用，而是可以隨著環境的變遷，加以修訂乃至廢除。事實上而言，「主要官員問責制」只是改變了高官的聘任條件，其他大部分公務員的聘用機制，仍是維持不變的，符合從寬解釋原則上的「保留」。

新華社改名中聯辦，並不違反《基本法》

其次，曾鈺成聲稱，沒有任何《基本法》條文提及中聯辦的設立和職能，但不代表中聯辦的設立違憲。根據《基本法》第 22 條第二款的規定，中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特區設立機構，須徵得香港特區政府同意並經中央人民政府批准。換句話說，只要符合第 22 條的規定，即使《基本法》制定時並未打算設立的機構，也可在香港設立。

又事實上，中聯辦前身的新華通訊社香港分社，其實早在1947年5月已在設立，不是新設的機構。回歸之後，新華社香港分社繼續在港運作，特區政府亦曾於1999年7月2日在憲報上公布，新華通訊社香港分社是中央在香港特區設立的機構之一。及後，國務院在1999年12月28日第24次常務會議中作出決定，新華社香港分社在2000年1月18日起更名為中聯辦。換句話說，中聯辦不是回歸後新設的機構，而是改名而已。

簡而言之，曾鈺成提出的兩個情況，其實並無違反《基本法》的規定，以此作為所謂的「先例」，又或者藉此建議中央可以嘗試修改《基本法》，理由實在有點牽強。至於曾鈺成提到的行政長官不能是政黨成員，由於牽涉比較複雜的法理問題，所以鄙人將會另撰文論析之。