陳景祥：財多好辦事

自回歸以來，財政預算案已逐步「淡出歷史舞台」，僅成為特區政府每年一度的流水帳。從董建華先生開始，香港的行政體制即逐漸以行政長官為中心，一人身兼「主席」和「行政總裁」兩個角色。到了董先生推行問責制，進一步集大權於特首一人手上，各局長直接向行政長官負責，政務司長退而扮演協調角色，財政司長則為特首的施政大計做「財務註釋」，財爺可以發揮的空間從此大大收窄！

英治年代，財政司有一套「理財哲學」，以及香港在經濟、金融等方面的發展策略，再加上在各項社會政策上分配資源，當是時也，財爺角色舉足輕重，堪稱是財經政策的「總指揮」。

據學者分析，港英時期財政司代表的是自由經濟派，以市場為主導，政府盡量減少干預，讓私人企業可以在低稅、相對寬鬆的監管環境下發展。布政司（今之政務司長）代表的則是社會主義傾向的另一派，認為政府要有積極角色，在社會政策上投入更多資源，改善基層市民的生活，在教育醫療等方面要有長遠規劃和承擔。

當年是否真有這種兩條路線之別？即使有的話，也許都未必如此涇渭分明，例如號稱為「積極不干預」經濟政策奠定基礎的夏鼎基，在1971至1981年5月擔任財政司，到1981年11月至1985年轉任布政司，其間香港在房屋和高等教育方面都大手筆投入公帑，說明了「鐵打的衙門流水的官」，港英最高層的管治策略定下來之後，高級官員都要配合行事。

董建華在2002年4月17日在立法會介紹問責制時說：「 按照《基本法》，特區政府所有官員的權力，源於行政長官。行政長官如何調配權力，完全視乎他施政方面的需要……行政長官對於日常事務的管理，將繼續倚重政務司司長、財政司司長協調和統籌。」很明顯，協調和統籌之外，兩名司長都是沒有決策權的！

在上屆行政長官選舉時，有些評論「翻舊帳」指前財爺曾俊華「hea做」、故意不配合時任行政長官梁振英的工作。對我來說，此說很難理解：在問責制框架之下，財政預算的基本格局都已經由特首的施政報告定調，財爺依此分配資源，根本沒有「不配合」的空間！這是現今特區政治生態下財爺的「宿命」，曾俊華以外的其他財政司長亦如是。

預算案規行矩步 按施政報告行事

今年預算案是本屆政府財政司長陳茂波的第二份作品，和去年一樣，內容平淡、規行矩步，都是按着特首施政報告的思路行事，在財政資源上為其落實背書。有評論認為今年預算案「平平無奇」，確是如此。既是特首施政的註腳，預算案何「奇」之有？不光是陳茂波，以後的財政司長都會一樣。

預算案失去了財爺的個人色彩，唯一仍然有「參考價值」的，是預算案內中期預測對未來5年香港經濟的評估。在競選特首前，林鄭月娥說過對過去幾年本地經濟增長表現「不甘心」，言下之意，是認為過去的增長幅度偏低。在今年的預算案內，財爺預測香港經濟在2020至2023年間，平均每年實質增長3%，只是較過去10年2.8%的趨勢增長稍高。換句話說，在本屆政府任內，即使行政長官「不甘心」，但經濟增長的速度仍然不會有太大變化。

收入方面，對庫房盈餘有重要貢獻的地價收入，預算案的估計是由2020/21年度起，以過往10年地價收入佔GDP（本地生產總值）平均水平3.9%做計算基礎。眾所周知過往10年是本地物業市場的「黃金十年」，樓價飈升，帶來大筆地價收入，也為庫房帶來巨額收益，成為庫房「水浸」的源頭！然而政府正致力增加土地供應，未來地價收入是否仍有如此理想表現？

除了地價，財爺亦假設利得稅和其他稅項的增長率，與未來幾年的經濟增長率相若。他也是以過去幾年的收入為基礎，去計算未來幾年的公共開支。過去幾年，政府開支增幅都持續高於經濟增長。據今年的預算案數字，政府經常開支增長在2020/21至2023/24年度期間，會介乎每年5%至8.8%不等，高於同期平均每年5%的名義經濟增長。

行政長官林鄭月娥在競選時提出「理財新哲學」，要「有智慧地把『取諸社會』的財政盈餘『用諸社會』」。如此「普世原則」，沒有人會反對；問題是如何才能把盈餘用得「有智慧」？陳茂波在上一份預算案（2018/19年度）中透露：「過去有所謂公共開支不超越本地生產總值（GDP）20%的財政預算準則……但面對社會和經濟多方面的需要，公共財政也需要積極回應。2018/19年度的財政預算與其後的中期預測期間，公共開支與本地生產總值的比例會略高於本地生產總值的21%。」

「理財新哲學」能夠向各項政策大灑金錢，皆因過去10年積累了龐大的盈餘，政府在各項社會開支上可以得心應手，幾乎是有求必應。教育開支方面，教育團體的訴求都得到積極回應，要人有人，要錢有錢，結果是教育界在這兩年來風平浪靜。

今年流感高峰期公立醫院逼爆，醫護人手不足，預算案特別撥出100億元供醫管局備用，希望可以平息前線醫護人員的怨氣。然而，大筆撥款之餘，對於醫護界存在的「深層問題」，例如醫管局的管治方式、應否輸入醫護外勞等，全部「押後代議」。

什麼都「用錢搞掂」 可持續多久？

財多好辦事，在社會政策上大手筆投入、不斷動用公帑「購買」社會和諧，卻迴避老大難的問題，已經成為本屆政府的一項「特色」！能夠如此，前提是政府必須經常保持着豐厚盈餘，現在公共開支持續超過經濟增長並突破GDP 20%的「防禦線」，這種什麼都「用錢搞掂」的做法，到底可以持續多久？

全球發達經濟體的公共財政都受困於人口老化、貧富懸殊、科技衝擊，政府在退休保障、財富再分配，以及對新科技的投資以至科技如何影響未來的就業和財經監管，都是考驗財金官員的重要課題，我們在預算案內找不到有關的討論。

流水帳式的內容，令預算案變得可有可無，每年焦點都在爭論如何「派糖」！當大家的注意力都集中在行政長官的《施政報告》時，財政司長宣讀預算案，到底還有多少重要性？

 

文章原刊於《明報》，本網獲授權轉載。

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