區漢宗：《逃犯條例》及修訂來龍去脈

中英聯合聯絡小組於1985年成立，負責處理香港回歸前的過渡安排。（公務員事務局圖片）

特區政府保安局借一起港人在台灣的殺人案，提出所謂「漏洞論」，藉此提出修訂《逃犯條例》以及《刑事事宜相互法律協助條例》。特區政府有責任交代《逃犯條例》不適用於中國其他地方的安排的來龍去脈。

前立法會主席曾鈺成5月7日在訪問中反問政府，若認為台灣殺人案有迫切性，為何不先處理個案，反而堅持堵塞移交逃犯的漏洞，認為政府仍未解得通。曾鈺成質問，漏洞已經二十多年，為何一定要與台灣案一起處理？他同意先刪走條例地域限制。

大律師公會4月2日發表聲明，將條例不涵蓋內地的原因，歸結於內地保障基本人權的「往績」與兩地刑事司法系統的差異，指法律漏洞是出於考慮內地與香港司法分野而「慎思而達」的決定。香港回歸前夕，中英雙方頭腦較清醒，因而《逃犯條例》未涵蓋內地，可以說是「慎思而達」的決定，但大律師公會在回歸後逾20年的今天，仍然堅持主張限制香港向內地移交逃犯，則明顯是憲制上的謬誤。

檢視《逃犯條例》及修訂來龍去脈，在英國管治香港期間，有部份在香港實施的法律實質由英國延伸過來，並沒有本地立法，隨著英國對香港的管治終結，港英政府有需要為相關法律進行「本地化」立法（localisation of laws），1997年初通過的《逃犯條例》為其中之一。1999年做了適應性修改，成為目前的條文。（注1）

綜合過往中英聯絡小組會議後公佈的簡短新聞公告，就可發現從1988年召開第9次中英聯絡小組開始直到1996年第37次數十場的高層會議，大部分會議都包含了移交逃犯及香港對外刑事司法互助問題的討論，先是第9次會議（1988）已就逃犯引渡安排達成了「初步諒解」，在第11次 （1988） 已就「有關安排的基本原則」達成協議，第16次 （1990）就「香港及有關國家移交逃犯未來安排的細節問題達成了原則協議」，在第23（1992）、24（1992）、37次（1996）表明在逃犯問題不同方面取得進展或共識（注2）。曾任保安局局長、新民黨主席葉劉淑儀指，逃犯條例是於回歸前草擬，由於當時沒時間與中央討論，回歸後移交逃犯至內地的安排才一直存有漏洞。這說法與事實有一定差距。

按現在建制派的說法，1997年《逃犯條例》之所以將「中國及其他地區」在條例中剔除，本意是香港即將回歸，香港與內地不是簡單的不同司法管轄區刑事司法互助問題，而是在「一國兩制」架構下專門制定長期協議，或者為此制定專門法例。這種說法基本上沒有錯，但並不精確。

實際上，回歸前港府為《逃犯條例》「本地化」立法，透露了草案內容須先得到中英聯絡小組雙方確認，這亦解釋了為何傳媒最終在立法局紀錄中找不到林鄭所說的立法原意。據現時各大報章電視都廣泛引述的1988年新解密檔案，時任英國駐華大使館副代表貝爾斯（Alyson Bailes）已經清楚引述當年與中國外交部就中英司法協作交流意見時，中方自行承認對引渡等刑事合作的法律並不成熟（Domestic law relating to such matters as extradition was inchoate）（註3），可看出香港過渡期中方對自身法制也未有足夠信心，更何況處理內地和香港引渡等刑事合作問題。

特區政府說《逃犯條例》「不適用於中國其他地方」的安排是「漏洞」，但「漏洞」之說欠歷史背景。因為回歸前香港起草《逃犯條例》，和各國簽訂協議乃至談判注意事項，每一環節都是由中英聯絡小組雙方批准下進行的。回歸前起草有關條例，北京最關注的，卻又是英國政府不能處理的關鍵問題，因為這是日後中台港澳之間的憲制安排。因而《逃犯條例》「不適用於中國其他地方」並非「漏洞」，而是「空間」，因為回歸前夕英方進行《逃犯條例》「本地化」立法，得到中英聯絡小組雙方同意，是為日後特區政府的憲制安排保留最大的法律機制和語言表述空間。

特首林鄭月娥5月9日出席立法會答問會時表示，對於修訂《逃犯條例》中的各種誤解和極端言論，感到痛心。她更引用當年《逃犯條例》在立法局恢復二讀時，一名民主黨資深議員支持有關條例立法的演辭。這名民主黨資深議員正是何俊仁，雖然特首沒有點名，但他立即對號入座，指責林鄭月娥斷章取義、歪曲其言論。

翻查立法局資料顯示，1996年審議《逃犯條例》的法案委員會主席是涂謹申，當年發表支持條例立法演辭的民主黨資深議員就是何俊仁。在1996年11月6日立法局恢復《逃犯條例草案》二讀辯論中，何俊仁在發言中「希望條例草案能夠成為一個好的借鏡藍本讓中國政府考慮，以便日後訂定香港與中國內地之間逃犯移交的政策和法律。」何俊仁在演辭中還說：「我相信大家都會同意，雖然香港和內地同屬一個主權，但我們不要忘記『一國兩制』，兩制不是兩個司法管轄區，而是兩個不同的法制。在這些保障下，我相信香港人的信心定能有重要的保障，而我們的權利也有法律制度方面的重要保障。因此，我希望能盡快完成下一個階段，就有關香港與內地移交逃犯事宜達成協議，從而予以立法。」　

林鄭月娥所言屬實，並非斷章取義。如今何俊仁為反對修例，搬出內地司法沒公信力的論調，作為出爾反爾的理由，還指責行政長官林鄭月娥斷章取義、歪曲他的言論。何俊仁當年的辯論演辭，收錄在1996年11月6日他在立法局會議發言的記錄中。觀點可以不同，但事實就是事實。

特區政府聲稱提出修例有兩個目的：包括移交台灣殺人案的疑犯及堵塞現時制度漏洞，這反映了特區政府對「當地化」立法（localisation of laws）和法律去殖化（Decolonization of laws）的認知從存在漏洞。

回歸前港英政府要為相關法律進行「本地化」立法時，根本無法做到法律去殖民化。法律去殖化是所有曾受殖民統治的地區，在獨立建國或回歸祖國之後，必須完成的任務和必然經歷的過程，去殖化在法律上的第一要務是完成法律的主權轉化。

　因此《逃犯（修訂）條例》的目的，並非只是修修補補堵塞漏洞，借用何俊仁當年的話，是「希望條例草案能夠成為一個好的借鏡藍本讓中國政府考慮」。正如立法會法律顧問於4月30日主動去信保安局，提出25點關注，其中指1997年立法會展開《逃犯條例》審議工作，保安局已主張將內地排除在外，認為須制訂另一套適合中港移交逃犯的安排，要求政府解釋為何現時採取修訂條例方式，而非草擬一條全新的法律。

目前政府建議的修改，並沒有完成《逃犯條例》在法律上的主權轉化，暴露了修訂《逃犯條例》癥結所在，也說明立法會法律顧問認為須制訂另一套適合香港和內地移交逃犯的安排，是有一定道理的。

 

注釋：

（注1）《1999年法律適應化修改（第22號）條例》

（注2）袁求實　1997，《香港回歸大事紀1979-1997》，三聯出版。

（注3）FCO 40/2595 Proposed Judicial Assistance Agreement between the UK and China （1988）, The National Archives

 

（二之一）

 

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